精準(zhǔn)扶貧政策下欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究
——以廣東省連南瑤族自治縣綠色崛起的經(jīng)驗為例

□林小楚 莫敏怡 林俊龍 何梓健

（廣東技術(shù)師范學(xué)院 廣東 廣州 510000）

1 緒論

1.1 研究背景與意義

自21世紀(jì)以來，扶貧工作已進(jìn)入最后的攻堅時期，而處于邊疆的欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)仍然是扶貧開發(fā)的重點。連南瑤族自治縣位于廣東省西北部山區(qū),是廣東省21個新一輪扶貧開發(fā)重點縣之一。2007年12月—2012年1月，時任廣東省委書記汪洋同志五到連南，做出了扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶，責(zé)任到人”的決策。連南縣通過思想、移民、資金、產(chǎn)業(yè)扶貧等十種扶貧方式展開扶貧，使得全縣38個省級貧困村和有勞動力貧困戶8 975戶37 340人全部達(dá)到省脫貧標(biāo)準(zhǔn)，脫貧率達(dá)100%。

基于這個社會背景，我們通過查閱相關(guān)資料與文獻(xiàn)、實地考察、結(jié)果分析等方式，借廣東省連南瑤族自治縣綠色崛起的經(jīng)驗來對當(dāng)今欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)提出了一系列的可參考的建議，為加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而努力。

1.2 概念界定

1.2.1 欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)。欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)即指那些有一定經(jīng)濟(jì)實力或者發(fā)展?jié)摿Φc發(fā)達(dá)地區(qū)還有一定差距，生產(chǎn)力發(fā)展不平衡，科技水平還不發(fā)達(dá)的民族區(qū)域。1

我國少數(shù)民族人口占我國總?cè)丝诘?.49%,其居住地占國土面積的60%,且多處于西部和邊疆地區(qū)。在國家扶貧工作重點縣的592個國家級貧困縣中,有275個是少數(shù)民族自治縣,占到貧困縣總數(shù)的43.4%。

1.2.2 精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是指通過扶貧政策和扶貧措施幫助真正的貧困人口以及地區(qū)，使之順利脫貧。精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容包括：貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對象的動態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核。

1.2.3 綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時以可持續(xù)發(fā)展為理念，在扶貧開發(fā)工作中要求經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)、社會文明建設(shè)相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，走綠色發(fā)展的脫貧道路，最終實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展。

2 連南瑤族自治縣扶貧主要做法

2.1 精準(zhǔn)識別、管理貧困人口

連南縣先后成立了縣、鎮(zhèn)、村三級“雙到”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了“一級抓一級，層層抓落實”的工作格局。首先，連南縣出臺一系列的扶貧政策，保障“雙到”扶貧工作順利開展。其次，組織干部進(jìn)村入戶，對38個省級貧困村進(jìn)行調(diào)查核實、建檔立卡，做到戶有卡、村有表、鎮(zhèn)有冊。同時，建立和完善貧困戶信息動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、扶貧云大數(shù)據(jù)平臺，對貧困村、貧困戶進(jìn)行實時監(jiān)測，實現(xiàn)扶貧工作的信息化、網(wǎng)絡(luò)化動態(tài)管理。

2.2 資金“造血”扶貧

連南縣在扶貧資金的使用上，主要把資金投放的重點放在提高貧困村、貧困戶的自我發(fā)展能力的“造血”式扶貧上，主要用于可持續(xù)發(fā)展的、符合當(dāng)?shù)貙嶋H的項目。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

圖1 連南縣2017年產(chǎn)業(yè)項目實施情況

精準(zhǔn)扶貧很主要的一方面是完善當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。重點解決群眾住房、醫(yī)療、教育等突出問題，從根本上提高群眾的生產(chǎn)生活水平。

比如在住房方面，從2009年起，連南縣針對不同類型的群眾分別規(guī)劃實施經(jīng)營型、保障型、留守型三種移民搬遷模式。對具備自主創(chuàng)業(yè)謀生能力，能夠自籌部分房款且自愿搬遷移民的，實施經(jīng)營型移民搬遷，組織他們移民搬遷到縣城的高寒山區(qū)移民新村;對缺乏生產(chǎn)和發(fā)展能力的弱勢群體，實施保障型移民搬遷，組織他們移民搬遷到縣城高寒山區(qū)自愿移民新村和部分鎮(zhèn)移民新村，并將其納入生活保障范圍；對經(jīng)濟(jì)較困難但有種田經(jīng)驗且愿留在原地的群眾，實施留守型移民搬遷，在本村就地建設(shè)移民安居房，改善他們的生活生產(chǎn)條件。通過分類建設(shè)、安置，確保高寒山區(qū)群眾選擇自己幸福的生活方式。

同時，還建立移民新村管理辦事處，出臺一系列政策措施，努力為移民群眾提供就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、讀書、看病等的服務(wù)，從根本上提高群眾的生產(chǎn)生活水平。

2.4 實施有效的扶貧模式

2.4.1 落實資產(chǎn)收益扶貧項目。連南的金融扶貧項目，按照“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的思路開展。2017年6月份，在縣農(nóng)信社將1 120萬元扶貧專項資金融資放大到1.12億元，計劃作為第一期投資資金，以“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”的投資模式結(jié)合“產(chǎn)業(yè)+金融+貧困戶”的合作模式，用于開展資產(chǎn)增益型投資項目，如光伏、水電等，將投資收益的8%直接用于貧困人口分紅。2017年7月份各鎮(zhèn)共成立了8個國有獨資公司作為貸款主體來操作相關(guān)協(xié)議簽訂問題，提高協(xié)議簽訂的工作效率。

2.4.2 推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)幫扶項目。通過分類指導(dǎo)，落實“一戶一法”的幫扶措施，出臺產(chǎn)業(yè)扶持獎勵辦法，與天農(nóng)、粵旺等龍頭企業(yè)接觸，采用“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“合作社+基地+農(nóng)戶”、“種養(yǎng)大戶+基地+農(nóng)戶”等模式積極發(fā)展食用菌、蠶桑、茶葉、土雞、土豬等綠色可持續(xù)發(fā)展的特色農(nóng)產(chǎn)業(yè)，建成塘沖村的粵旺集團(tuán)金鞭菇項目等產(chǎn)業(yè)項目18個。

2.4.3 實施多元化就業(yè)扶貧。一是各鎮(zhèn)出臺就業(yè)獎補(bǔ)政策，對吸引貧困戶就業(yè)的經(jīng)營主體及貧困戶本人給予獎勵。二是各鎮(zhèn)積極分類開展貧困戶實用技術(shù)培訓(xùn)，幫助貧困戶掌握1至2項實用技術(shù)。三是各鎮(zhèn)優(yōu)先安排一定比例的貧困勞動人口在道路、園林、山林看護(hù)等公益性崗位中就業(yè)。四是協(xié)調(diào)人社部門舉辦面向貧困人口的精準(zhǔn)扶貧招聘會，確保有就業(yè)能力和務(wù)工意向的貧困人口能夠穩(wěn)定就業(yè)。

2.4.4 積極開拓網(wǎng)絡(luò)扶貧。以開拓農(nóng)村電商消費市場、促進(jìn)農(nóng)特產(chǎn)品通過網(wǎng)絡(luò)營銷為主攻方向，打造一批農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)平臺，支持一批涉農(nóng)合作社開展網(wǎng)上經(jīng)營，拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，使農(nóng)產(chǎn)品賣得更好。目前，連南縣已在縣城建設(shè)電子商務(wù)服務(wù)站，支持涉農(nóng)、加工企業(yè)網(wǎng)上銷售。

3 連南縣扶貧過程存在問題

3.1 幫扶對象識別不精準(zhǔn)

在查閱連南歷年扶貧的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)2016年10月省審計廳反饋連南縣有150條存疑信息，經(jīng)核查共剔除46戶47人。類似這些信息錯漏的問題，各鎮(zhèn)都不同程度存在，對貧困戶貧困原因調(diào)查不深入等問題普遍存在，這在很大程度上影響扶貧成效。

3.2 扶貧資金存在缺口

連南縣在第一輪和第二輪扶貧中得到省、市、縣直單位和順德區(qū)駐村扶貧工作隊等多個單位組織的幫扶，使得貧困戶人均收入增收達(dá)到280%左右。但在第二輪幫扶之后，連南縣得到的幫扶資金大大減少，在接下來的開展扶貧工作也有較大資金的阻礙，因此如何有效的運用資金在接下來的扶貧工作顯得尤為重要。

3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落實較慢

經(jīng)過第一、二輪的駐村幫扶，全縣的基礎(chǔ)設(shè)施基本得到了覆蓋式建設(shè)。但部分由資源不足的市縣單位幫扶的村落，基礎(chǔ)設(shè)施普及程度還不夠大，加上由于歷史、地理、文化等因素影響。即使經(jīng)過了二輪的幫扶，連南縣基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)相比發(fā)達(dá)地區(qū)，還是存在很大差距。

3.4 各鎮(zhèn)推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)幫扶項目的進(jìn)度不均衡

產(chǎn)業(yè)扶貧是連南縣脫貧攻堅的主抓手，有些鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)幫扶項目單一、分散、粗放，只著眼于眼前收益，忽視鎮(zhèn)、村集體帶動項目；有些鎮(zhèn)未能靈活落實精準(zhǔn)幫扶措施，一味只想通過單一的資產(chǎn)增益分紅實現(xiàn)脫貧。

4 基于精準(zhǔn)扶貧政策下連南瑤族自治縣綠色發(fā)展的意義與對策

4.1 綠色發(fā)展在精準(zhǔn)扶貧中的意義

我國現(xiàn)階段實施的精準(zhǔn)扶貧是幫助貧困戶實現(xiàn)永遠(yuǎn)的脫貧，是經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)的脫貧，也是環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，在扶貧的過程中必須要充分考慮當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而不能僅僅看到短期的經(jīng)濟(jì)利益。

4.2 基于精準(zhǔn)扶貧政策下連南瑤族自治縣綠色發(fā)展對策

4.2.1 對連南瑤族自治縣綠色發(fā)展進(jìn)行精準(zhǔn)探測。在進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧工作時，首先是進(jìn)行精準(zhǔn)識別貧困戶。通過縣扶貧辦與各村干部一同對各村每家每戶進(jìn)行入戶訪談了解、公正投票等形式，逐步摸清真正的貧困戶，形成貧困人口數(shù)據(jù)庫，并建檔立冊。加強(qiáng)貧困戶信息的動態(tài)管理,防止幫扶人口擴(kuò)大降低扶貧效率的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)?shù)氐母鞣N資源進(jìn)行識別，看當(dāng)?shù)氐馁Y源是否適合納入精準(zhǔn)扶貧的范圍，是否符合綠色發(fā)展，將貧困地區(qū)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，打造特色品牌。在識別貧困人口與各種資源的基礎(chǔ)上，再根據(jù)貧困戶的致貧原因以及貧困戶的意愿，進(jìn)行有針對性的幫扶。

4.2.2 加大資金扶持力度。連南縣在精準(zhǔn)扶貧的中后期，大多數(shù)幫扶企業(yè)離開，精準(zhǔn)扶貧的資金存在較大的缺口，后期的自我發(fā)展較為困難。如果僅僅依靠政府下?lián)艿呢斦Y金在一定程度上可以解決資金的問題，但是精準(zhǔn)扶貧工作也需要社會各組織、企業(yè)等的支持。因此,在連南縣后期的精準(zhǔn)扶貧工作中也要動員社會組織廣泛參與到扶貧工作的中來，讓社會各界把脫貧致富作為自己的責(zé)任和使命。

4.2.3 改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。改善基礎(chǔ)設(shè)施條件除了改善公共設(shè)施還包括改善那些住在偏遠(yuǎn)山區(qū)、環(huán)境惡劣的居民的住房條件。對于居住在偏遠(yuǎn)山區(qū)的分散貧困戶，需要當(dāng)?shù)卣槍Σ煌呢毨魧嵭胁煌囊泼翊胧ㄟ^分類建設(shè)、分類安置，確保讓貧困人口以自己最能接受的方式，搬離山區(qū)，遷至移民安置點。

4.2.4 創(chuàng)新扶貧手段。連南縣在產(chǎn)業(yè)扶貧方面創(chuàng)新多種方式幫扶的貧困戶。在造血型項目的建設(shè)上以入股縣辦電站、興辦綠色農(nóng)產(chǎn)品加工點、民族特色旅游等項目壯大貧困村集體經(jīng)濟(jì)，以扶持特色種養(yǎng)、服務(wù)外出務(wù)工等方式不斷拓寬貧困戶的增收渠道。在金融扶貧上，與中國扶貧基金會合作設(shè)立連南瑤族自治縣農(nóng)戶自立服務(wù)社。在就業(yè)扶貧上，通過舉辦貧困人口的招聘會等形式，讓更多適合的貧困人口在公益性崗位中就業(yè)，確保有就業(yè)能力和務(wù)工意向的貧困人口能夠穩(wěn)定就業(yè)。在網(wǎng)絡(luò)扶貧上，打通流通環(huán)節(jié)，以開拓農(nóng)村電商消費市場。

4.2.5 加大培訓(xùn)、引入人才。堅持以人為本，從小重視對人才的培養(yǎng)。連南縣應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實施“隔代治理”工程和“希望工程”，通過建立獎教助學(xué)等形式，努力讓貧困學(xué)生享受到優(yōu)質(zhì)教育 ，提高貧困家庭下一代的防貧能力。此外，加大對貧困人口的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)貧困人口自身的可持續(xù)發(fā)展能力。通過各種培訓(xùn)活動、信息平臺等方式，為貧困地區(qū)農(nóng)戶提供新的種養(yǎng)技術(shù)、供求、市場價格等信息，轉(zhuǎn)變貧困戶思想觀念和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，使貧困戶能夠更快更好的融入生產(chǎn)經(jīng)營活動中。此外，政府等相關(guān)部門單位要大力發(fā)掘和引入人才，為連南縣的發(fā)展提供創(chuàng)新點。

4.3 欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)綠色發(fā)展的對策

4.3.1 建立瞄準(zhǔn)識別機(jī)制。在精準(zhǔn)扶貧工作的實施中，很重要的一個點沒有瞄準(zhǔn)貧困人口，使得真正的貧困人口沒有從扶貧工作中得到較好的幫扶。因此，在識別貧困人口上，建議做到以下幾點：第一，需要上級政府派出扶貧專干陪同村干部進(jìn)入每家每戶進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查，觀察各家庭生活水平，詢問其家庭收入等情況，初步篩選貧困對象。第二，針對貧困對象，需要從其親戚鄰居等方面詳細(xì)了解該對象的生活情況。第三，根據(jù)之前了解的情況，精準(zhǔn)識別出貧困戶，對其貧困程度劃分等級并了解其致貧原因、工作意愿，為其制定適合的幫扶方案。最后，為貧困對象建檔，并實行動態(tài)管理。

識別完貧困對象，政府應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專家到相應(yīng)的貧困點進(jìn)行實地考察，對貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全面的分析，將貧困地區(qū)可以利用的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

4.3.2 拓寬資金籌集渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政府層面，應(yīng)當(dāng)重視欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對其財政轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)當(dāng)大于其他一般欠發(fā)達(dá)地區(qū)，且在其發(fā)展后期不能過度的削減財政轉(zhuǎn)移支付資金。在社會層面，社會各組織應(yīng)該積極參與到其中。比如欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)可以依托其優(yōu)勢（如農(nóng)畜產(chǎn)品、土地和文化旅游等）資源招商。

4.3.3 加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。加快欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施是精準(zhǔn)扶貧工作中很主要的一部分。貧困地區(qū)在教育住房、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面都存在一定的需求。精準(zhǔn)建設(shè)良好的基礎(chǔ)設(shè)施不僅能夠提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏剑€能保證貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.3.4 制定科學(xué)發(fā)展規(guī)劃。在扶貧工作的開展過程中，政府應(yīng)當(dāng)全面深入在群眾中宣傳扶貧政策，同時了解貧困戶的實際需求，制定切實可行的發(fā)展規(guī)劃，提高精準(zhǔn)扶貧的實施效率。

在欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)實行精準(zhǔn)扶貧工作中，更要充分考察當(dāng)?shù)貙嶋H的資源情況。可以通過資金入股效益好的行業(yè)，參與企業(yè)分紅，增加村集體經(jīng)濟(jì)收入；在綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上發(fā)展其特色產(chǎn)業(yè)項目，比如利用現(xiàn)代信息技術(shù)推廣“一村一品”、民族文化旅游等，增加貧困戶的收入，建立可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

4.3.5 實施督促考察機(jī)制。在扶貧工作中，扶貧信息應(yīng)當(dāng)動態(tài)管理，以便跟蹤核實扶貧工作的具體實效。按照國家、省“一級抓一級，層層抓落實”的考察原則，每季度由村一級開始，逐級上報扶貧工作數(shù)據(jù)報表和工作情況，不定期開展由省市檢查縣、縣檢查鎮(zhèn)村的考評工作，年終開展綜合考評，并對工作不到位、措施不得力、成效不明顯的有關(guān)單位的單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人實施問責(zé)，將考評結(jié)果作為年度考核的指標(biāo)之一。

[1]何煦.湘西苗族地區(qū)傳統(tǒng)生計與精準(zhǔn)扶貧研究[D].吉首大學(xué),2017.

[2]王介勇,陳玉福,嚴(yán)茂超.我國精準(zhǔn)扶貧政策及其創(chuàng)新路徑研究[J].中國科學(xué)院院刊,2016,31(03)：289-295.

[3]王思鐵．淺談精準(zhǔn)扶貧［EB/OL］http：//www．scfpym．gov．cn/show．a(chǎn)spxid=25213,2014－03－27/2017－12－05］．

[4]公衍勇.關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究綜述[J].山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報,2015,32(03)：75-78.

[5]何柳.深入推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)的若干思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2014(05)：35-36.

[6][S/OL].搜狗百科.2017，03.

https：//baike.sogou.com/v80845.htm fromTitle= 欠 發(fā) 達(dá)地區(qū)。

[7]張春美,黃紅娣,曾一.鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧運行機(jī)制、現(xiàn)實困境與破解路徑[J].農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報,2016,15(06)：625-631.