市級盤活財政存量資金政策研究

郭媛媛

摘 要：2013年，按照國務(wù)院部署，財政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理 激活財政存量資金的通知》（財預(yù)〔2013〕285號），要求各級各部門進(jìn)一步加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、有效消化和壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、規(guī)范國庫資金管理、提高財政資金使用效益。截至目前，各級各部門采取多項有力措施，確保盤活財政存量資金工作取得實效，使國家穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策得到有效落實，同時，盤活財政存量資金也成為了一項“新常態(tài)”工作，作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)整體財稅改革、發(fā)揮積極財政作用的必要措施，能最大限度釋放資金活力。本文從市級財政存量資金的主要構(gòu)成部分，即：公共財政預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、預(yù)算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金方面，深入剖析結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金成因，并針對存在的問題進(jìn)行歸納和思考提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：盤活 財政存量資金 研究

一、市級財政存量資金成因分析

財政存量資金包括財政性資金形成的各類閑置和沉淀資金。從資金構(gòu)成上看，市級財政存量資金主要存在于公共財政預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金和預(yù)算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金三個方面。從資金來源上看，市級財政存量資金主要分為年初預(yù)算安排的項目支出結(jié)轉(zhuǎn)、執(zhí)行中上級新增轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)、當(dāng)年超收安排支出形成的結(jié)轉(zhuǎn)以及以前年度滾存結(jié)轉(zhuǎn)等。

（一）公共財政預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

一是當(dāng)年新增上級轉(zhuǎn)移支付資金，由于下達(dá)時間較晚，年底前無法撥付給本級預(yù)算部門而形成結(jié)轉(zhuǎn)。二是以前年度上級轉(zhuǎn)移支付資金因資金結(jié)余、項目調(diào)整等情況無法支出而形成結(jié)轉(zhuǎn)。三是本級預(yù)算安排專項資金在預(yù)算執(zhí)行過程中因工程進(jìn)展等情況無法支出而形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（二）政府性基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

一是部分基金收入入庫較晚，只能在下一年度撥付各項成本或上繳上級資金。二是部分基金如土地出讓金政府收益可用部分在當(dāng)年年初預(yù)算中已安排，當(dāng)年度形成的超收部分沒有列支渠道而結(jié)轉(zhuǎn)下年。三是部分專項項目資金視工程項目進(jìn)展情況撥款，年終因工程未完工等原因而形成結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）預(yù)算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金

一是資金凈結(jié)余，由于預(yù)算單位有些專項項目當(dāng)年沒有開展或者沒有完成，造成資金無法列支而形成歷年資金結(jié)存。二是專項資金結(jié)轉(zhuǎn)，如教師績效工資必須于會計年度之后才能安排發(fā)放，而此項支出則是安排在當(dāng)年的預(yù)算里，只能在年前預(yù)撥到預(yù)算單位賬戶而形成結(jié)轉(zhuǎn)；又如工程建設(shè)項目工程周期長、前期論證時間長，一次性申請到位的工程資金需按工程進(jìn)度逐筆撥付而形成結(jié)轉(zhuǎn)。三是其他資金結(jié)轉(zhuǎn)，如預(yù)算單位按規(guī)定收取的專項保證金因工程未完工而形成結(jié)轉(zhuǎn)等。

二、盤活財政存量資金主要存在的困難

盤活財政存量資金是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，與部門利益分配、預(yù)算實際執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付體制等方面密切相關(guān)，實際執(zhí)行中主要存在著以下三方面問題：

（一）預(yù)算單位配合難度大

此項工作涉及部門利益，盤活財政存量資金的途徑之一就是意味著打破現(xiàn)有部門存量資金，收回財政重新分配的問題。對一些部門（單位）來說，將沉淀資金重新安排使用，意味著手中可支配資金的重新調(diào)整，還存在著下一年度預(yù)算被縮減的可能性，博弈與較量將不可避免。

（二）預(yù)算執(zhí)行實際困難多

部分專項資金在年初預(yù)算下達(dá)后，受實際執(zhí)行中遇到的種種客觀因素影響，如工程建設(shè)類項目前期論證時間長、審批環(huán)節(jié)多、政策性配套資金需與上級專款一并下達(dá)等，造成項目執(zhí)行進(jìn)展緩慢，預(yù)算年度結(jié)束前無法支付資金，最終形成結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。

（三）專項轉(zhuǎn)移支付弊端多

一是體現(xiàn)在設(shè)置不合理方面，專項項目設(shè)置交叉重復(fù)，分配制度不夠合理，資金投向較為分散，重點不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項目，并且補(bǔ)助對象涉及各行業(yè)，這就使得龐大的專項轉(zhuǎn)移支付資金分散到全國各地后資金量會變小，真正想做項目的地方拿到資金后也難以啟動項目，那些不急切需要資金的地方獲得資金后也只能閑置。二是下達(dá)時間較晚滯后于實際需求。

三、盤活財政存量資金對策建議

盤活財政存量資金工作，有利于籌集資金推動，有利于重點工程實施，對于當(dāng)前財政職能作用充分發(fā)揮，特別是實現(xiàn)保增長、保民生、保穩(wěn)定、促發(fā)展的目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。因此，應(yīng)從以下幾方面入手，真正使結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金得到有效消化和壓縮，切實提高財政資金使用效益。

（一）形成盤活常態(tài)意識

盤活財政存量工作不單是財政支出問題，更關(guān)系到國家穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策的有效落實。建議各級財政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實責(zé)任，建立跟蹤督導(dǎo)、定期通報、考核獎懲等多種機(jī)制，通過制定切實有效的工作方案，建立財政存量資金收回及使用臺賬、財政存量資金月報制度、現(xiàn)代信息化軟件應(yīng)用等，切實增強(qiáng)財政存量資金回收的可操作性。同時，與審計等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，對各地盤活財政存量資金工作中懶政怠政、失察失職瀆職、違法違規(guī)、工作不力等問題進(jìn)行問責(zé)，徹底杜絕存量資金未如實報告、虛報、瞞報、應(yīng)交未交以及未按時上交等現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而提高各預(yù)算單位對盤活財政存量資金的重視程度和配合程度，建立健全盤活財政存量資金的長效機(jī)制。

（二）深化預(yù)算編制改革

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》的出臺是國家法律制度建設(shè)的一項重要成果，更是財政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅實的一步。財政部門應(yīng)認(rèn)真貫徹新《預(yù)算法》，進(jìn)一步深化部門預(yù)算編制改革，一是對于部門基本支出，要按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)核實打足，不留缺口；對于部門項目支出，要加強(qiáng)事前論證，對項目的可行性、實施時間、投資構(gòu)成等進(jìn)行充分調(diào)研，盡量減少預(yù)算代編和預(yù)留資金，進(jìn)一步提高年初預(yù)算的到位率和可執(zhí)行性。二是將預(yù)算單位結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金情況與預(yù)算編制工作有機(jī)結(jié)合，對于結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金較多的預(yù)算單位，在編制下一年度部門預(yù)算時應(yīng)適當(dāng)減少預(yù)算安排額度。

（三）深化專項轉(zhuǎn)移支付改革

新《預(yù)算法》對各級轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)時限和提前告知做出了明確要求，“縣級以上地方各級預(yù)算安排對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在本級人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算后的三十日和六十日內(nèi)正式下達(dá)”、“地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算”，這必將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報的完整性。因此，各級財政部門一是切實加快上級轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)速度，使各項上級專款得到及時分配下達(dá)，盡可能減少下級財政結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。二是在時間上提前告知上級轉(zhuǎn)移支付資金額度，結(jié)合市縣級財政通常在七八月份開始編制預(yù)算的實際情況，將上級轉(zhuǎn)移支付的提前通知時間提前到七八月份左右，最大程度地與市級預(yù)算編制緊密結(jié)合。