制度建設視角下的業務電子文件規范管理研究
——以國家自然科學基金委員會為例

畢建新/蘇州大學社會學院 劉開強/蘇州大學科學技術研究部

劉 衛/國家自然科學基金委員會計劃局 李 東/國家自然科學基金委員會信息中心

世界范圍內的信息化發展使數字轉型成為全球趨勢，文件管理的數字轉型也已成為世界范圍內文件檔案領域的普遍共識和發展趨勢[1]。我國《“十三五”國家信息化規劃》要求“加強國家電子文件管理，促進電子文件規范應用”；《國家電子文件管理“十三五”規劃》要求“規范業務電子文件管理”；國務院也出臺了一系列文件，強調加強法律法規建設、建立健全制度標準規范、規范網上服務事項、優化網上服務流程。國際標準化組織信息與文獻技術委員會檔案/文件管理分技術委員會（ISO/TC46/SC11）發布了一系列電子文件管理國際標準[2]，其中部分已被我國相繼采標；DoD 5015.2-STD[3]、ERARD v4.0[4]、MoReq2010[5]等電子文件管理需求也都在電子文件管理中被廣泛使用。我國《電子文件管理暫行辦法》出臺后，各地也陸續頒布了本地電子文件管理制度，有效促進了電子文件管理的規范化和有序化[6]。

在上述背景下，筆者以國家自然科學基金委員會（以下簡稱基金委）的科研項目電子文件為研究對象，參考《ISO/TR26122：2008信息與文獻—文件過程分析》，通過對基金委的職能分析確定其整體職能與相應的文件管理過程；通過序列分析識別文件管理過程所對應的制度規范，在職能分析與序列分析的過程中探尋制度建設對業務電子文件規范管理的作用機制。

1 基金委制度體系及其職能、序列分析

1.1 基金委制度體系分析

對基金委業務電子文件管理產生影響的制度可以分為外部制度體系和內部制度體系，前者為國家及檔案系統制定的相關法規、部門規章及標準，后者指組織內部制定的具有指導意義的規范性文件。

基金委項目電子文件管理的內部制度體系是以《國家自然科學基金條例》（以下稱《基金條例》）為上位法構建的一套成體系的規章制度，分別為組織管理規章、程序管理規章、經費管理規章、監督保障規章和部分其他規章。其中，針對科學基金項目管理的程序管理規章按科學基金資助格局又分為探索系列規章、人才系列規章、工具系列規章和融合系列規章，這一系列規章制度是基金委業務流程和文件管理的制度框架與工作守則。如表1。

1.2 基金委項目管理職能分析

根據《國務院辦公廳關于印發國家自然科學基金委員會職能配置內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發[2000]82號）、《國家自然科學基金“十三五”發展規劃》、基金委官方網站的機構概況介紹，結合上文所的基金委制度體系，可得出基金委項目管理的戰略—職能—過程，如圖1所示。

表1：基金委內部制度體系

圖1：基金委項目管理的戰略—職能—過程

對基金委項目管理的職能進行分析可以看出，在目標、戰略層面對應的機構是整個基金委，對應的法律是《基金條例》，《基金條例》以法律的形式規范基金的使用與管理，促進基礎研究、培養科學技術人才、增強自主創新能力。在職能層面對應的機構是四個職能局（室）與八個科學部，在過程層面對應的機構是職能局（室）與科學部下設的各處（室），它們共同對應內部制度體系中的組織管理規章、程序管理規章、經費管理規章、監督保障規章和其他規章。內部制度體系在基金委內部各層級上規范著項目管理的過程，使項目管理業務流程始終保持規范化運行。

圖2：重點項目電子文件全過程管理及制度約束

1.3 項目電子文件全過程管理序列分析

筆者以基金重點項目為例進行序列分析，以明確項目電子文件全過程管理中的事務順序，以及與其他流程的關聯性與依附性，并分析業務流程中每一階段所受具體規章制度的規范情況。

重點項目的管理過程在基金委各種類型項目中具有代表性和典型性，涵蓋了項目申請、項目評審、項目實施、項目結題、項目歸檔等幾個環節，所有管理工作均在科學基金網絡信息系統中完成，相應地所有項目電子文件從創建、捕獲到管理控制的全過程也都在該系統中完成。重點項目管理過程自始至終都在組織管理規章、程序管理規章和經費管理規章的框架內規范運行，在各個管理階段還受到監督保障規章及其他規章制度的監督管理，確保項目在評審階段的公平與客觀，同時在結題階段實現成果的共享及轉化，并在歸檔階段文件材料按規定及時向國家檔案館移交。

項目電子文件是在基金委與依托單位之間相互流轉的，因此其規范化管理也涉及依托單位。依托單位在遵守程序管理規章和經費管理規章的前提下，還必須遵守基金委制定的有關依托單位的相關規章制度，如《國家自然科學基金依托單位基金工作管理辦法》《國家自然科學基金地區聯絡網管理實施細則》《國家自然科學基金依托單位注冊管理實施細則》等。項目電子文件全過程管理序列分析如圖2。

ISO/TR26122：2008中還指出，許多工作過程由例行方式和各種變化構成，當關鍵要素的變化迫使例行方式變化時，就必須識別這些變化以及變化出現的原因，以保證文件管理系統在過程發生變化時也能捕獲這些變化。項目電子文件管理過程中也存在著“序列變化”。

根據《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發[2016]55號）的要求，基金委決定在2018年開展無紙化申請試點工作。申請人無需提交紙質申請書，待項目獲批準后再補交紙質申請書的簽字蓋章頁，申請書的其余部分由基金委負責打印。從試點工作流程上看，所謂的無紙化申請并非真正意義上的“無紙”，僅僅是將打印紙質文件的事務延后，并由申請人改為基金委負責。但是這一決定恰恰是基金委遵循了外部制度體系的結果。目前，各類法律和規章制度均未禁止電子文件歸檔“單套制”，但《電子文件管理暫行辦法》規定“具有永久保存價值或者其他重要價值的電子文件，應當轉換為紙質文件或者縮微膠卷同時歸檔”，而重點項目恰恰是科學基金中具有重要保存價值的項目類型，應當做到“雙套制”歸檔，因此本次試點工作增加了補交紙質申請書簽字蓋章頁及由基金委負責打印申請書剩余部分的工作環節。在試點工作取得一定經驗并進一步完善基金委項目檔案鑒定工作后，再進一步擴大無紙化申請實施范圍，實現真正意義上的“無紙化申請”。

2 制度建設對規范電子文件管理的作用機制分析

本文借鑒“多場耦合”理論來分析制度體系建設對業務電子文件規范管理的作用機制。基金委的項目電子文件規范化管理問題，可以認為是由人、機構、職能、制度等多個“場”疊加作用的，這些“場”相互關聯、相互作用，共同規范著項目電子文件管理。

2.1 制度與人的耦合

《基金條例》頒布實施以來，基金委圍繞全面推進依法治國的總目標，推動科學基金資助與管理工作的法治化，不斷完善部門規章和內部規范性文件，形成符合國家法律法規的、完整的、相互配套的內部制度體系。目前與項目管理及項目電子文件管理相關的內部規章制度已達30余項，覆蓋了項目管理的全過程和幾乎所有的項目類型。基金委還建立了決策合法性審查機制，完善了法律顧問制度，確保決策科學、程序正當、過程公開、責任明確。法治基金的理念已經深入人心，一切基金管理工作均依法辦事，依規章制度辦事。在項目電子文件管理上，一方面根據基金委劃歸科技部管理的背景，基金委正在開展項目檔案管理辦法的預先研究；另一方面積極介入《科學技術研究檔案管理暫行規定》修訂工作，將科學基金項目電子文件管理的理念和經驗融入其中。這就在全委上下形成了一種法治精神共識，即“多場耦合”中的“制度場”與“精神場”的耦合。

2.2 制度與機構、職能的耦合

組織機構設置確定了機構的職能，相應的職能又包含了具體的過程和事務。法治基金的理念決定了必須構建完善的制度體系來規范科學基金的“職能”、“過程”和“事務”，因此基金委的內部制度體系必然是針對具體的機構及職能來制定的。相關規章制度的制定可以是針對具體的機構，也可以是針對“職能”、“過程”和“事務”。如，針對具體機構制定的規章制度有《國家自然科學基金委員會章程》《國家自然科學基金委員會監督委員會章程》等；針對具體“職能”制定的規章制度有《國家自然科學基金委員會資助項目審批管理辦法》等；針對具體“過程”制定的規章制度有探索系列、人才系列、工具系列和融合系列四大系列項目管理規定；針對具體“事務”制定的規章制度有《國家自然科學基金項目復審管理辦法》《國家自然科學基金信息系統權限管理規定（試行）》等。這就在委內形成了“多場耦合”中的“制度場”與“機構場”“職能場”的耦合。

2.3 制度與文件管理的耦合

根據ISO/TR26122：2008對組織業務流程的分析，可以得出兩種映射關系，即業務流映射文件流以及業務分類方案映射文件分類方案[7]。其中，業務流映射文件流在基金委內部體現為基金委“職能—過程—事務—文件”的對應關系，業務分類方案映射文件分類方案則體現為基金委各部門業務活動的結構直接決定了其文件分類方案。簡單理解，就是基金委的機構、職能與其文件管理具有對應的映射關系；而基金委的每一項職能都有相應的規章制度對其進行約束，這樣就建立起了基金委的內部制度體系與文件管理之間的映射關系。如，基金委各科學部下設的學科處負責本學科重點項目的管理，《國家自然科學基金重點項目管理辦法》是其最為重要的管理依據，其中規定了重點項目管理流程中申請人應當提交的項目文件材料種類及數量、部分項目文件材料的產生方式，強調了項目實施情況原始記錄的保存，指出申請人應當對所提交的申請材料的真實性負責，依托單位應當對申請材料的真實性和完整性進行審核。通過這種映射關系，就實現了“多場耦合”中的“制度場”與“文件管理場”的耦合。

2.4 制度與制度的耦合

基金委的制度體系相互之間并不是獨立存在的，而是相互關聯、相互制約的。每當基金委在項目管理過程中需要開展改革前，均要針對相關問題開展規章制度審查，確保改革行為不僭越相關規章制度。如果確有需要，則首先要開展規章制度的修訂工作，便于改革行為的順利進行。如，2014年以前，不同類型的項目有各自的經費管理辦法，當國家出臺了《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》之后，基金委便根據這兩個文件制定了適用于基金委所有項目類型的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》，并在其中指出了依托單位應當提交的與項目相關的財務文件。另外，在無紙化試點前，基金委專門研究了試點工作與現有的檔案法律法規是否沖突，并根據《電子文件管理暫行辦法》修正了原試點方案，這樣就實現了“多場耦合”中的“制度場”的內部耦合。

本文系國家社科基金青年項目“云計算環境下電子文件一體化管理實證研究”（項目編號：13CTQ053）、國家自然科學基金“國家自然科學基金依托單位管理戰略研究”（項目編號：J1424001）和“國家自然科學基金項目檔案管理與發展策略研究”（批準號：J1524001）研究成果之一。

注釋與參考文獻：

[1]馮惠玲,劉越男,馬林青.文件管理的數字轉型：關鍵要素識別與推進策略分析[J].檔案學通訊,2017(3):4-11.

[2]ISO.Standards catalogue：ISO/TC46/SC11Archives/records management[EB/OL].[2017-11-11].https://www.iso.org/committee/48856/x/catalogue/.

[3]US DoD. DoD 5015.2- STD Electronic Records Management Software Applications Design Criteria Standard[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/501502std.pdf.

[4]US NARA. Electronic Record Archives Requirements Document（RD v4.0）[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.archives.gov/era/about/requirements.pdf.

[5]Modular Requirements for Records Sys tems2010[EB/OL].[2017-11-11].http：//www.dlmforum.eu/index.php?option =com_jotloader&view=categories&cid=40_4e47a2a bad7422897e078fd469dd9933&Itemid=129&lang=en.

[6]朱莉,劉越男.中國地方電子文件標準規范研究[J].電子政務,2012(1):32-40.

[7]馬林青.業務活動分析方法在文件管理中的應用研究[J].檔案學研究,2013(6):4-8.