檔案違法投訴舉報處理的一般方法研究
——以謝某訴杭州市檔案局行政管理一案為例

胡文苑/浙江省檔案局 毛賢廣 趙福榮/杭州市檔案局

編者按：近日，杭州市民謝某訴杭州市檔案局其他行政管理行為一案二審審理終結，杭州市中級人民法院作出終審裁定，駁回謝某上訴，維持杭州市下城區人民法院作出的“駁回謝某起訴”一審裁定。行政訴訟的發生，表明經過檔案部門多年的普法宣傳，公民逐漸形成了以法律途徑處理檔案事務的意識，不管訴求是否合法合理，均體現了檔案法律法規在社會層面的影響力和重要性，標志著司法裁判介入檔案管理事務將成為檔案事業發展新常態。因此，檔案部門要認真貫徹落實《中華人民共和國行政訴訟法》，增強依法應訴觀念，積極落實行政機關負責人出庭應訴，加強與法院的聯系協調，及時研究解決行政應訴工作中出現的問題，做好矛盾糾紛化解工作，優化行政訴訟環境，促進行政與司法良性互動。特別要掌握檔案違法投訴舉報處理的一般方法，切實提升工作成效。本文通過對該案進行分析，探討檔案行政機關處理檔案涂改、偽造、抽換案由時的實體判斷標準、投訴舉報適用信訪程序還是執法程序、信訪程序與行政執法的區別等實務問題。

在檔案行政管理過程中，有一類投訴經常發生，即當事人以檔案存在涂改、偽造、抽換等違法行為為由，向檔案行政機關舉報要求查處，若處理結果達不到其目的，遂以行政不作為或未依法履職為由，向法院提起行政訴訟。根據中國裁判文書網的檢索，可以得知該類投訴主要集中在不動產權屬檔案、征地拆遷檔案、人事檔案等領域，如袁某訴重慶市江津區檔案局確認違法一案、孫某訴南通市港閘區檔案局不履行檔案行政處罰法定職責一案等。近期杭州市中級人民法院對謝某訴杭州市檔案局行政管理一案作出終審裁定，駁回上訴，維持原裁定（駁回起訴）。本文通過對該案進行分析，探討檔案行政機關處理檔案涂改、偽造、抽換案由時的實體判斷標準、投訴舉報適用信訪程序還是執法程序、信訪程序與行政執法的區別等實務問題。

案情梗概

謝某因杭州市下城區工商局對其作出的“暫緩公務員過渡”等處理行為存有異議，自2001年起通過多種途徑、渠道向多部門投訴、信訪。2008年4月向杭州市檔案局反映下城區工商局涂改其人事檔案、2010年5月向浙江省檔案局反映下城區工商局涂改其人事檔案、2014年12月向杭州市檔案局反映下城區工商局事后添加其人事處分材料、2016年10月向杭州市檔案局反映下城區工商局捏造其人事檔案、2016年12月向杭州市檔案局紀檢部門反映下城區工商局捏造其人事檔案。前述投訴、反映，相關職能部門均已盡調查職責并向謝某作出過答復，明確謝某所反映的人事檔案被涂改、捏造、添加等情形均不存在。

2017年6月1日，謝某再次向杭州市檔案局反映下城區工商局（現為杭州市下城區市場監督管理局）存在捏造其人事檔案等行為，要求杭州市檔案局依法進行查處。杭州市檔案局接到投訴后及時展開工作，于2017年6月5日派執法人員前往下城區市場監督管理局進行調查，詢問了相關人員，查閱了謝某個人檔案，調取了謝某1999及2000年度的考核登記表、謝某寫給局領導的情況說明、杭工商下人〔2001〕12號關于謝某降職處理的決定、杭工商下人〔2001〕123號關于謝某申訴的處理決定書。2017年6月7日，杭州市檔案局作出《關于謝某投訴市工商局下城分局捏造檔案行為的復函》，認為謝某所訴稱的市工商局下城分局捏造其人事檔案的事實不成立。謝某不服，提起行政訴訟。

另查明，謝某就其降職處理、1999及2000年度考核意見等人事處理決定，先后多次向杭州市市長12345公開電話、杭州市人事局（現杭州市人力資源和社會保障局）、浙江省人事廳（現浙江省人力資源和社會保障廳）、浙江省檔案局、杭州市檔案局等有關部門投訴反映，各有關部門均進行復查并已答復謝某。

檔案涂改、偽造、抽換審查要點

審查檔案是否涂改、偽造、抽換，關鍵點在于對文書筆跡、墨色、印章、印文、制作方式、制作工具、形成時間、頁面編碼、文義連貫性、紙張材質及新舊程度等要素進行比對、分析、鑒別，從而確認內容是否被涂改、添寫或偽造。對于干部任免表、年度考核表這樣具有重要意義且加蓋印記的材料，判斷其真偽時應重點關注印章的鑒別，可以提取同批次形成的檔案材料予以比對，重點核對印章規制、印文內容、印文缺省處或防偽標記、印泥自然變色及發散程度等，另一個關注重點就是檔案記載內容是否邏輯自洽。若案情重大或存在疑難的地方，可通過司法鑒定解決。

對檔案涂改、偽造、抽換等案由案件的調查，重點根據當事人指稱情節，有針對性地予以核實，對檔案材料中當事人已簽字確認的內容、構成自認的，不論對其有利與否，根據“禁止反言”原則應予以確認。

檔案反映的是歷史原貌、體現的是社會關系。在具體案件中，審查檔案是否真實可靠，需要審查記錄的信息是否與基本事實一致，單份記錄與連續記錄是否邏輯連貫、互不矛盾、相互印證；還要看外在形式表現，如印鑒、載體、頁碼等；再次審查檔案記錄與基礎事實邏輯自洽、相互印證。在該案中訟爭檔案記錄與上級部門人事處理認定結果相吻合，這是檔案行政機關認定檔案真實可靠、不存在謝某指稱的偽造等情節的第一個理由。

任何違法行為需要付出違法成本，所以當事人涂改、偽造檔案一般應有違法動機，要有法律上的利害關系，特別是存在主觀惡意的違法行為。這是審查檔案是否存在偽造、涂改、銷毀等違法行為，需要著重考慮的第二個方面。具體到本案，謝某所在單位有充分的理由且有充分的權限，對謝某進行正常的人事考核，沒有必要通過篡改、偽造、銷毀等非法手段，改變正常人事考核形成的結果；且按照人事管理規定，年度考核結果須與本人見面，從證據來看，歷次考核結果謝某均已知悉，如單位要擅自篡改檔案、銷毀記錄從而達到改變考核結果的目的，既無必要、也無可能。謝某指稱的內容，無基礎事實支撐；原告單位檔案記錄，客觀準確、相互印證，按照行政證據規則，足以采信。

對于檔案違法投訴，檔案行政機關應依據法定職權、依照法定程序，對當事人訴求進行充分調查，并將處理結果在法定期限內予以告知，在實體上、程序上充分保障當事人權利。對無新事實和理由的重復投訴，可根據新行政訴訟法解釋及本案裁定指引，不予受理。

信訪程序、執法程序的選擇

對于投訴人事檔案造假、丟失等，檔案行政機關常遇的情景為：當事人先以檔案造假、丟失為由，通過投訴、舉報、信訪方式，要求檔案部門予以查處。一旦訴求無法滿足時，往往提請行政訴訟，以行政不作為或者未依法履職為由起訴檔案部門。如何區分信訪程序與執法程序邊界，特別是檔案投訴大多涉及歷史性問題，往往當事人均是以其他理由、在其他部門用各種途徑舉報、投訴、信訪無果后，轉而以檔案違法為由繼續投訴。把握信訪程序、執法程序等救濟渠道不同，再依照正確的受理程序受理，既不錯將應該信訪的案件當作執法案件辦理，又避免錯將執法案件按信訪件辦理，尤其是后者在當前對于檔案部門而言顯得尤為重要。

（一）“法定途徑優先”

《信訪條例》第十四條第二款規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”信訪部門也指出要在信訪工作中落實“法定途徑優先”的原則，要求明確信訪與訴訟、仲裁、行政復議、行政執法的邊界，只有無法通過法定途徑進行訴訟、仲裁、行政復議、行政執法等的信訪事項，才可以按照《信訪條例》規定啟動辦理、復查、復核程序，防止用信訪終結替代司法終結、行政執法程序。因此，在處理信訪與行政執法的交叉和銜接問題上，首先要樹立“法定途徑優先”的理念，劃清行政執法和信訪的邊界。對于能夠通過訴訟、仲裁、行政復議、行政執法等法定途徑解決的事項，信訪途徑是排斥的；基于同樣理由，對于信訪工作機構處理信訪事項的行為、不履行《信訪條例》規定的職責的行為，或者行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定，行政復議和訴訟途徑亦是排斥的，有關規定詳見最高院《行政訴訟法司法解釋》（法釋〔2018〕1號）“第一條（九）行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為”。

（二）履行法定職責請求應適用行政執法程序

應當通過行政許可、行政確認、行政裁決、行政給付、行政調解、行政救助、行政監察、行政復議、行政處罰、信息公開等行政程序處理的，當事人以信訪方式提出的，檔案行政機關信訪工作機構應當當場或在規定期限內將該信訪事項導入內部行政程序，書面分流給本行政機關有權處理的業務部門，依照相應行政程序和時限進行處理。同時向信訪人出具《信訪事項轉送告知書》，告知其通過相應的法定途徑由相關部門依法處理。有權處理的業務部門應依據相應的規定及程序做出行政處理，并反饋信訪人。辦結后將辦理情況和結果書面反饋同級信訪工作機構。

具體投訴舉報案件處理過程中，各級檔案行政機關應對照本機關權力清單，將屬于行政處罰、政務處分類的要求履行法定職責的投訴舉報事項納入到行政執法范疇，并啟動行政執法程序（程序啟動、調查、證據、決定），切不可將檔案違法舉報輕易歸并到信訪程序予以處置，但涉眾、歷史違法行為投訴除外，目前主流觀點或者實務操作做法是，涉眾或歷史遺留問題可以納入到信訪渠道處理。

（三）內部監督或層級監督請求應適用信訪程序

此類案件的處理，核心在于甄別投訴舉報的性質是屬于履行法定職責的請求，還是要求行政機關開展內部監督或者層級監督的請求，前者一般適用行政執法程序，后者應適用信訪程序。后者具體可分兩種情況進行處理。

1.申請人不滿具體行政行為，向上一級行政機關進行投訴舉報。這類情況屬于《信訪條例》第二條第一款規定的“提出建議、意見或者投訴請求”行為，本質上屬于信訪行為。上一級行政機關對涉及具體行政行為的投訴舉報進行處理，屬于履行行政機關內部監督職責或者層級監督職責行為，不屬于履行對外行政管理職責，因其未外部化，根據最高院《行政訴訟法司法解釋》（法釋〔2018〕1號）“第一條（五）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為”，一般不屬于行政訴訟受理范圍。

2.申請人不滿具體行政行為，向作出該具體行政行為的行政機關進行投訴舉報。這類情況一般屬于要求行政機關進行內部執法監督，屬于信訪行為。但涉及履行法定職責尤其是針對不作為的投訴舉報，可能構成要求行政機關履行法定職責的請求。此類情況宜作區分處理，其中如果屬于多次、重復提出履行法定職責請求，行政機關已經作出過處理或者已經經過復議、訴訟程序的，則該投訴舉報本質應屬于信訪行為，不應啟動行政執法程序，應依照信訪相關程序辦理。但行政機關未作處理的，對行政不作為的舉報，舉報涉及內容如不屬于歷史遺留問題或涉眾的，則應啟動行政執法程序，審查是否存在違法行為的初步證據，從而決定是否予以立案查處。