城市治理理論下的都市商圈“停車難”現(xiàn)象解析
——以蘇州市觀前街商圈“停車悖論”為例

馬仁標

(蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123)

一、引言

自“汽車爆炸”開始，“停車難”現(xiàn)象已討論多年，杭州、西安、上海、北京、廣州、深圳等城市的老城區(qū)都出現(xiàn)了大面積“停車難”問題。因為沒有地點停車，市民占道停車現(xiàn)象較為嚴重，嚴重阻礙了日常通勤，極大地威脅了交通安全。就蘇州市而言，姑蘇區(qū)停車問題最為嚴重。為了解決“停車難”問題，蘇州市政府作出了諸多努力，例如“P+R”、級差收費、停車誘導、建立停車場、鼓勵私營停車場、網格化管理、“智慧城管”等，但效果有限。石路商圈、平江路商圈、觀前街商圈，甚至南門商圈依然“一車難停”。就學界而言，近年來發(fā)表相關期刊論文共1 237篇，且主體聚焦點均是技術供給和政策管制，并以此提出眾多增加供給數(shù)量的技術性措施和政策。然而統(tǒng)觀研究成果，學者們聚焦視角中政府角色主要為“出擊者”，政府部門思考的出發(fā)點還是管制，顯然與強調多元主體特性的城市治理理論相悖。加之以蘇州經驗來看，“管家式”政府已經做了大量努力，但效果甚微，甚至出現(xiàn)了地面、地下停車悖論。因此，有必要從城市治理理論視角檢視我國都市商圈“停車難”現(xiàn)象，審視政府部門、社會團體與組織、駕車人之間的動態(tài)博弈關系。

二、文獻綜述

“停車難”話題無論是國內還是國外都是絕對的熱門話題，每年都有大批學者發(fā)表自己獨特的見解，但就國外與國內研究現(xiàn)狀的對比來看，我國的相關研究稍微延后和散亂，借鑒居多，原創(chuàng)較少，技術居多，體系化思考較少。

(一)國外研究現(xiàn)狀

立足于供需方面，期望通過增加停車場數(shù)量來增加停車位，從而解決停車難的問題。這類學者多是主張通過合理規(guī)劃、減稅等政策優(yōu)惠或是建造立體車庫的方式，并給予私營停車場活力，促進私營停車場的發(fā)展。但需要注意的是，一些學者提出了用科學選取停車場位置的方法來代替停車政策的構思，從而減弱甚至消除停車難問題。

一些學者卻從價格方面采取限制性方式，希望減少停車時間和停車數(shù)量。他們提出分區(qū)累時計費、擁堵費、路面和地下差別性計費等方法，希望通過價格調控來控制車輛停靠時間和私家車主出行選擇。停靠時間越久，地段越擁堵，越是地面，相對來說價格越高。

另有一部分學者從行政干預的角度提出了自己的想法。Truong Nguyen L.(2015)和Wang Jing、Zhang Xiaoning、Zhang H.M.等發(fā)現(xiàn)了停車許可證制度的巨大威力，他們認為停車許可證的差別化，尤其是在出行時間上的差別化可以有效緩解交通擁堵和“停車難”問題。York Tony W.和MacAlister Don(2015)則認為嚴格的執(zhí)法和合理的法律條例才是緩解停車難狀況的迫切需要。

Pierluigi Coppola(2002)關注停車政策對于公共交通的巨大作用，主張“P+R”模式，減少CBD停車場數(shù)量，把汽車控制在人流較多的CBD外圍，Su Qing和Zhou Liren(2012)則看到了政府補貼政策在發(fā)展公共交通替代私家車出行中的巨大潛力。政策的最終目的是調控人們的出行模式，調整交通結構。

2006年后尤其是近幾年以來，國外學者們的研究視角明顯發(fā)生了變化，已經不僅僅是傳統(tǒng)解決問題的視角，還包含了市民體驗與選擇等考量。在居民行為選擇這一角度下，Chaniotakis Emmanouil和Pel Adam J.(2015)關注到私家車主搜索車位時間和最終停車位置的關系；van der Waerden Peter和Timmermans Harry(2014)則綜合分析了車主性別、年齡、教育程度與停車費用、停車位置等的關系；Lusk Anne C.、Wen Xu、Zhou Lijun(2014)提出性別與人們騎自行車出行意愿、道路選擇、停車等的聯(lián)系；Guo Zhan(2013)則發(fā)現(xiàn)居民更愿意將車停放在路邊而不是地下停車場。

此外，仍有諸多類別可以探討，例如Caicedo Felix、Diaz Alejandra(2013)從投標人的視角運用數(shù)學模型詳細分析了地上、地下停車場建設；Leephakpreeda Thananchai(2007)等人研究表明停車智能誘導系統(tǒng)最好在擁有信號燈處的交叉路口，而不是停車場前50米或者100米。

(二)國內研究現(xiàn)狀

我國的停車泊車位數(shù)目并沒有達到發(fā)達國家提出的停車泊車位與車輛數(shù)的1：1.1的比例，現(xiàn)行情況下的問題是停車位缺乏。尤其是在中心商業(yè)區(qū)更是“停車難，難于上青天”。伴隨著停車“一位難求”的同時，仍有管理混亂、收費制度混亂、路上停車數(shù)>地上停車場停車數(shù)>地下停車場停車數(shù)等一系列問題。基于此，我國學者給出了相對合理的措施，大致歸納為以下幾個方面：

立足于管理制度角度，馬旭輝(2006)、喻軍皓(2015)等學者提出了停車場管理體系的混亂主要涉及停車場被挪用、停車管理收費體系混亂和停車場管理“背后的手”太多等三個問題。相對應的，這些學者提出了一部門負責制、嚴格檢查審查制等措施。需要特別指出的是，馬旭輝詳細地設計了一整套由計算機網絡、通信網、信息采集、信息維護、信息控制處理中心、電子可變信息情報板六個部分組成的停車誘導管理系統(tǒng)[1]，并在王府井、西單等地取得了不錯的效果。

張九如(1994)，鐘育三、簡紫紅、關友希(2010)立足于供求關系，提出了建造立體車庫、擴充停車場等措施。另外李晟暉(2013)、侯惠榮(2013)、許露筠(2012)等學者追本溯源，認為規(guī)劃不合理致使停車位較少是導致停車難的首要原因。許明才(2014)利用國家基金項目的優(yōu)勢，針對上海市三個商業(yè)中心停車調查的實證研究，發(fā)現(xiàn)商場會給員工免費停車福利，這對于提高停車位的周轉率具有很大的負面效果。他提出商業(yè)中心的停車位要少建，并且只能留給顧客使用，商場員工的汽車必須停放在商業(yè)中心區(qū)的一定范圍之外，同時適當提高停車收費標準，改善商業(yè)中心區(qū)的公交和地鐵條件[2]。

當然，價格調控依然是我國學者研究較多的部分。戴志穎(2015)、洪媛(2006)、龔曉俊(2001)從擁堵費以及級差收費等角度提出自己的看法；姜國忠、徐新宇(2015)則深入分析價格調控的影響因素，發(fā)現(xiàn)理清停車場經營成本及收益分配是定調價格的關鍵[3]。

大部分學者如左天福、鄒申(2010)，楊路路、錢軍(2010)都認為發(fā)展“P+R”停車中轉交通系統(tǒng)具有無可比擬的優(yōu)勢，這些學者提出區(qū)域差別化的停車政策。例如重點區(qū)域從嚴控制、高收費、鼓勵使用公共交通，非重點區(qū)域控制與滿足相結合，適度滿足矛盾突出區(qū)域的停車需求。而且他們還提出了“臨時P牌停車點”的措施，并得以實施，取得很好效果。

(三)研究趨勢及研究問題

通過文獻梳理，我們發(fā)現(xiàn)目前的研究主要有以下特點：(1)國內外研究聚焦點各有側重，國外研究已是第四階段，開始對市民的行為選擇和“停車難”問題之間的聯(lián)系做綜合數(shù)理分析，而我國大部分學者的研究還處在從政府治理的角度解決問題的階段。實際上綜合來說，我國學者針對停車難問題只提綱式地提出了15條原因、23條解決措施。(2)價格調控依然是十分重要的手段，但是國內外已經開始出現(xiàn)分化。國內的研究多偏重于停車價格收費即“收多少”，而國外已經開始討論智能收費、預約收費、市民偏好對價格的影響等。(3)在原因方面，國內學者原因分析最終的落腳點多是規(guī)劃，而且沒有對規(guī)劃的具體建設和影響因素等做綜合的數(shù)理分析，只是從原因方面提出自己的看法。在解決方案方面，國內學者也多提到建立立體停車場，但是大多都忽視了立體停車場的弊端，即排隊、三停、噪音大，只是一味地希望立體停車場可以增加停車位。

在未來的研究中，市民的行為偏好研究、“停車難”治理的優(yōu)化和停車管理制度體系的建立會越來越受重視。在蘇州市姑蘇區(qū)、上海市和杭州市等地的停車實踐中已出現(xiàn)了地上停車超負荷、地下停車空位多現(xiàn)象，可見由“增加數(shù)量”轉變?yōu)椤皟?yōu)化結構”之于未來停車實踐的重要性。此外，國內外文獻的比較與分析已揭示出我國停車問題仍處在初級階段，供求關系占主導地位，同時也經驗性地指引我國停車研究向第三第四階段轉變。本文僅從“停車難”治理優(yōu)化的視角，運用城市治理理論分析都市商圈“停車難”現(xiàn)象。

三、城市治理理論概述

凱恩斯主義在上世紀70年代遭遇了巨大失敗，西方國家出現(xiàn)了經濟滯脹、財政危機等現(xiàn)象，更嚴重的是政府行政效率低下，管理僵化。此時，一方面新自由主義思潮興起；另一方面，20 世紀80 年代中期以來新公共管理運動(New Public Management) 提出要建立“企業(yè)型政府”的口號。進入上世紀90年代后，在經濟全球化、政治民主化的浪潮之下，城市政府為了更好地管理城市，不得不進行管理方式變革，治理理論便在這樣的社會背景下發(fā)展起來。我國學者對于governance的翻譯有“管治”“統(tǒng)治”等，后來逐漸在學界形成共識，用“治理”來定義該詞。

隨著治理理論的發(fā)酵，城市政府自然引入并進行了行政管理變革，從強調集權、服從、高效、強制和規(guī)范等傳統(tǒng)官僚制的城市管理, 向主張地方分權化改革、強調公私部門伙伴關系、實行多中心治理體制、注重城市治理法治化、推進市民參與民主治理等的城市治理轉變[4]。關于城市治理的認識大概有四個方面，即：城市治理的政府說認為城市治理就是城市政府治理，是城市政府的代名詞，好的治理就是好的政府；城市治理的超越政府說認為城市治理不僅僅限于城市政府，而是包括政府、私人部門和公民社會的相互作用；城市治理的結構說認為城市治理即是治理結構，主要是委托代理關系，解決的是城市的股東(包括各種私人組織、非政府組織和市民社會等)如何有效監(jiān)督城市政府等公共部門，更好地為公共利益服務；城市治理的公共管理說認為城市治理即是城市公共管理，或者是城市公共管理的一個有機組成部分[5]。本文認為城市治理的關鍵是分析不同主體的利益訴求和利益實現(xiàn)機制的差別，尋求利益主體的利益整合機制，這也就是城市治理的運行機制[6]。所以城市治理理論最核心的是各主體的利益平衡和協(xié)調機制。

蹤家峰、顧培亮大致畫出了城市治理的交互模型圖[5]，從宏觀角度標注出各體系城市治理的參與主體及其相互關系。袁政則是從路徑角度勾勒出了中國城市治理的模型圖[7]。

縱觀國內外關于城市治理理論的論述書籍，無論是威格里·斯托克(Gerry Stoker)、羅森奧( J.N.Rosenau)[8]，還是俞可平[9]、陳振明等學者的論著，都大致提到了城市治理需要的三個主體：政府(包含城市政府、上級政府、下級政府、同級政府等)、社會組織與機構、公民自治團體與個人，同時歸納出城市治理理論的三個典型特征：法治精神、多元主體和信息化。本文將延續(xù)這個思路對蘇州市觀前街商業(yè)圈停車難現(xiàn)象進行分析。

四、蘇州市觀前街商圈停車現(xiàn)狀分析

蘇州市觀前街商業(yè)圈位于蘇州市中心，且作為蘇州市風景名勝區(qū)和著名的餐飲、娛樂、購物等場所，人流量非常之大，每逢節(jié)假日更是異常。本文所述觀前街商業(yè)圈為向北至因果巷、舊學前，向南至干將路，西達人民路，東連臨頓路的區(qū)域范圍之內。觀前街商圈以一條著名道觀而得名，后經過幾次變革發(fā)展，逐步形成了如今分為東西兩街為主的經貿格局。該商圈不僅是著名的傳統(tǒng)老街，擁有諸如采芝齋等相當一批具有歷史傳承的店鋪，更是蘇州市現(xiàn)代化都市商貿大樓的聚集點，擁有美羅商城、第一百貨、天盛商廈等一體化商貿中心。

正因為觀前街商圈集合了傳統(tǒng)和現(xiàn)代的商貿貨物，同時是著名的旅游景點，每逢節(jié)假日該商圈人流量劇增，不少家庭駕駛私家車到該商圈周末旅游。觀前街商圈處于市中心，雖經過幾次拓寬建設，但占地面積仍十分有限，且該地地價十分昂貴，又因部分區(qū)域限高政策，空地十分緊俏。蘇州市政府為了緩解停車難問題，特地修建了眾多(現(xiàn)有22個)停車場，但實際情況不容樂觀，主要是存在以下問題。

(一)“地上爆滿，地下空閑”與“找不到車位”現(xiàn)象共存

本文在課題研究階段發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，在人流量最大的周末，停放在路邊的不只是有大量的電動車，也有相當多的私家車。但就我們實地走訪多個地下停車場的情況來看，地下停車場并沒有像地上停車場一樣爆滿，甚至有的停車場相當清閑。

據(jù)酒店方統(tǒng)計，在周一到周五，車庫利用率平均不足30%，這其中還包括簽訂年卡協(xié)定的觀前商戶的車輛。周末兩天，車庫利用率也不足50%。在剛剛過去的圣誕夜，車庫終于出現(xiàn)了2個小時的爆滿現(xiàn)象。但這種情況一年才有一兩回。記者從姑蘇交巡警大隊了解到，目前觀前地區(qū)除部分酒店、私人會所不對外開放的300余個停車位外，還有900多個路面停車位，以及2 000多個地下停車位。和時常爆滿的路面停車位相比，2 000多個地下停車位的日常利用率往往不足50%*資料來源：江蘇網絡電臺蘇州頻道，“觀前2000地下車位 利用率還不到一半”，網址：http://www.jstv.com/df/suzhou/ms/201401/t20140107_2066207.shtml.。

(二)違法停車危及道路安全

眾所周知，觀前街商貿圈管理比較完善，有特定的工作人員在商貿圈街口阻攔試圖進入商圈的電動車、自行車，并指引私家車從特定通道進入商貿圈內的地下停車場。但違法成本較低，地下停車費較高等原因，仍導致不少車主寧愿被罰款，也不愿把車停放到地下停車場。

(三)停車場難以尋找，停車導引系統(tǒng)信息不完善

根據(jù)田野調查顯示，觀前街商貿圈共有22個停車場，最能為一般民眾熟知和尋找的只有8個，其余停車場或隱匿在巷弄里，或是根據(jù)停車導引牌無法輕易尋找到入口。最可惜的是有大量停車導引系統(tǒng)的指示牌均分布在停車場位置50米處，但實際觀前街巷弄四通八達、較為繁雜，若想直接找尋到該停車場，從入口處開始設置導引，每隔50米再設置，一直連續(xù)到主干道兩側，如此才較為容易，否則很難尋找。而且大部分觀前街商圈停車導引系統(tǒng)指示牌所含有效信息較少，僅僅有大大的“P”字，沒有標明收費標準、收費時間、人工還是智能收費等信息。“(不熟悉的人)應該不好找的，這一塊(停車場)不好找的，而且關鍵是有的要收費的呀。”*資料來源：訪談錄音201612171.m4a.“引導？沒有的呀，這一片哪有引導。”*資料來源：訪談錄音201612172.m4a.

五、蘇州市觀前街商圈停車難原因分析

蘇州市觀前街商圈的停車難現(xiàn)象與傳統(tǒng)學界關于造成停車難現(xiàn)象原因分析有不同之處，甚至與“規(guī)劃不合理”“停車位數(shù)量少”等理解相悖。以下三個原因造成了觀前街商圈的停車難問題。

(一)價格差異化，導致“經濟人”的車主用腳投票

調查發(fā)現(xiàn)，觀前街商圈關于停車場停車費用的收取很雜亂。一類地區(qū)：一小時內4元/半小時，一小時外5元/半小時，如觀前商貿區(qū)、因果巷、舊學前。二類地區(qū)：4元/半小時，如鳳凰街、十梓街、公園路、民治路。收費時間也分為一類地區(qū)：8：00—22：00，二類地區(qū)：7：00—20：00，停車不滿10分鐘，免收停車服務費。然而觀前街商圈還有少量“10元一天”“免費停車”“5元一次”等收費標準的車位存在。就理性經濟人的假設來看，作為私家車主前往觀前街商圈游玩和購物，當然是希望成本越低，收益越大越好，車主會用腳投票，直接尋找最低成本下的停車方式，導致“寧愿地面停車被罰50元，也不愿使用高收費的地下停車庫”。而且由于尋找車位過程中的時間成本過高，再加之觀前街商圈附近是人流量爆滿的地區(qū)，進一步引發(fā)了城市交通矛盾，增加了交通危險。

(二)協(xié)調機制不夠完善，引發(fā)多元主體間的離心現(xiàn)象

據(jù)蘇州市城鄉(xiāng)建設檔案館官網《觀前改造一期工程大事記(1998.4—1999.8)》記錄，觀前街的改造是經過了政府、社會團體、專家學者、民眾等一起努力的結果。甚至蘇州市政府在《蘇州日報》上公開征詢民眾對于四套方案的意見，發(fā)放民意測評表25萬份，回收到的2 000余份測評表中贊同第一、第四方案的較多。通過前文敘述可知，現(xiàn)在觀前街政府官方控制區(qū)域與各商場、個體商戶控制的區(qū)域之間缺少協(xié)調機制，是差異化而不是協(xié)調化的區(qū)域停車價格。而且僅就制定分地區(qū)分級差異化收費政策的初衷來看，本應出現(xiàn)的效果是商圈核心區(qū)域車流量逐漸消失，邊緣地區(qū)車輛增加，但實際是私家車主對政府行政形成了倒逼。城市治理理論要求協(xié)調機制，不僅是城市政府之間的垂直協(xié)調和水平協(xié)調，還包括城市政府、社會組織與機構、公民自治團體與個人之間的協(xié)調和利益平衡。現(xiàn)在的觀前街出現(xiàn)了區(qū)域橫向收費不協(xié)調現(xiàn)象，這顯然是城市治理理論所要避免的。

(三)供求結構不匹配，導致地上地下停車率的巨大反差

就前述學者們的研究，停車難現(xiàn)象的本質是停車位供求數(shù)量上的不匹配，但觀前街商業(yè)圈表現(xiàn)出的特性是地下停車位只有50%的利用率，空閑車位數(shù)量幾乎多一半。為何出現(xiàn)地上違法停車、車位爆滿的火熱現(xiàn)象？根本來看，是供給結構與人民需求之間的矛盾。人民需要的是便宜、易于尋找、省事的車位，顯然觀前街商圈的停車位因為差別化的收費標準憑空增加了車主們尋找車位的時間成本，更何況地下車庫分布在巷弄里，只有一個“P”字形指示牌的停車場導引讓人頭疼。不只是停車費較貴的原因，事實上大部分群體逛街時間不超過5小時，停車目的主要是餐飲和購物。就算停車10元一小時，5個小時也僅50元，地下車庫環(huán)境比地面車位優(yōu)越太多，但地下車庫難尋導致車主們寧愿冒罰款危險也不愿停到地下車庫。

六、城市治理理論對解決城市停車難現(xiàn)象的啟示

前文已經闡明，無論是國外學者還是國內專家，學界關于城市治理理論的概述均包括法治精神、多元主體和信息化三個部分，下文將從這三個部分進行分析。

(一)法治精神是解決停車難的法律防線

治理是一個動態(tài)的過程，既包括具有高度約束權的正式制度性內容，也包括凝聚部分群體的非正式制度內容。制度性內容因其強大的約束力，應當為保護各利益群體的最后防線。法治精神有著兩層意思，第一層是城市政府要從行政分權向制度分權轉變，第二層則是要加緊制定專門的城市管理法。蘇州市現(xiàn)行停車管理方面的約束性行政法規(guī)、規(guī)章有《蘇州市建筑物配建停車位指標》《蘇州市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》《蘇州市機動車停放服務收費管理辦法》等，但沒有專門的城市管理法，無法有效保障各利益群體的基本利益。而且城市管理是一個系統(tǒng)性工程，是復雜的城市管理活動聚合體，牽涉到多方政府部門，沒有明確的管理法規(guī)，必然導致無法可依，各依各規(guī)，執(zhí)法散亂。

(二)多元主體間的利益平衡是解決停車難的關鍵

城市治理的核心即各主體利益間的博弈與平衡，停車難問題也是這樣。停車問題牽涉的利益主體大致有政府部門、商圈開發(fā)規(guī)劃團隊、私家車主、車庫(位)提供者、停車設施建造商、商圈店面所有人、商鋪員工、消費者等。各利益主體如何表達，在何種平臺表達，表達之后如何解決，如何形成一套利益平衡機制，此機制多長時間需要重新制定等，都是需要討論的問題。當然，在市場體制和法制化完善的框架下，多元主體利益平衡的第一步是劃分界限，明確公域與私域。只有界限明晰，各主體才有對話的可能，否則所謂平衡機制只會淪為口水戰(zhàn)。其次需要多元供給，只有做到多元供給，才能保證隨著時代的發(fā)展，停車問題的傷害性降低到最小，才能保證供給結構實現(xiàn)合理化。

(三)信息化是解決停車難的必要途徑

信息對稱是各主體充分表達意見和交流的基礎，沒有對稱的信息，就不可能有充分的交流。城市政府針對不必要保密的信息有所保留，勢必會對協(xié)調與對話機制造成傷害，一旦這個平臺消失，各方利益平衡的局面就會打破。城市治理要還權于民，要依靠多元主體的力量達到城市的“善治”，而其中每個環(huán)節(jié)均有信息交互作為鋪墊，相關信息應當分享與交流。其中最典型的也是最有效果的信息分享系統(tǒng)是及時而充分的停車信息誘導系統(tǒng)。該系統(tǒng)應本著“服務生”精神，詳細說明收費情況、停車場位置、停泊空位數(shù)量、收費方式等主要信息，從而切實“運用智能交通系統(tǒng)中的交通信息誘導，減少停車巡游現(xiàn)象”[10]。

七、結語

停車問題已成為各城市政府都必須面對的問題，學界早已從技術角度和政策層面提出了修建立體停車庫、“P+R”臨時停車點等諸多解決措施。但根據(jù)蘇州市觀前街商圈的實務操作來看，供求結構的不匹配才是關鍵問題。從城市治理理論的視角，以法治精神、多元主體和信息化作為根基去分析停車難問題，才是當前的治本之道。一味追求供求數(shù)量的平衡，忘卻已有資源利用率等因素，顯然會造成資源的浪費。同時停車問題本身是一個巨大且復雜的聚合系統(tǒng)，涉及部門、人員繁多，且牽一發(fā)而動全身，因此協(xié)調機制至關重要，充分的信息對稱也必不可少，如此才能實現(xiàn)城市停車問題的善治。

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