中國旅游產業政策的演化特征

楊秀云，李揚子， 阮麗娟

(西安交通大學 經濟與金融學院，陜西 西安 710061)

產業政策是政府調控經濟的一個重要手段，對促進發展中國家的工業化和現代化進程起到了重要的作用，越來越多的國家開始使用產業政策促進經濟發展。但是，從世界范圍來看，關于產業政策是否有效的爭論從未間斷。亞當·斯密主張經濟自由，反對政策干預。美國著名經濟學家漢密爾頓提出產業保護觀點，并認為美國政府應該制定相應的政策來保護國內幼稚產業免遭自由貿易損害。2016年8月份以來，中國經濟學界針對產業政策存廢問題展開了多個回合的激烈論戰,并一直持續至今。學術界之所以會發生這樣的激烈爭論，主要原因之一就是現有的研究和實踐缺乏對產業政策及其效果的科學量化分析，導致大家對政策效果的認識停留于主觀判斷[1]。但在各個國家的產業發展過程中，各國政府都在不同產業的不同發展階段實施了不同的產業政策，并通過產業政策的運用在不同領域、不同方面發揮作用。不可否認，任何一個產業的發展都會受到政府產業政策的影響。

在過去很長的一段時間內，對產業政策的度量主要采用專家評議法、對比分析法、自我評定法、統計抽樣分析法等。這些方法主要是通過定性的方式來度量產業政策，帶有一定的主觀性，且準確程度差，影響了政策的科學性。同時，由于政策效果的長期性、潛在性以及缺乏科學規范的政策評估理論和方法指導等原因，中國的政策量化評估仍處于起步階段。因此，產業政策研究的努力方向，應當是加強以數據分析為根本的定量研究[2]。

旅游產業以長期高于全球宏觀經濟增速的速度增長，逐漸發展成為全球性的新興產業，更被譽為“世界第一大產業”。 2015年國慶7天有40萬名左右的中國內地游客到日本進行旅游和購物，在日本消費高達53億元人民幣。因此，中國《“十三五”旅游業發展規劃》指出，建設旅游大國，把旅游業培育成經濟轉型升級的重要推動力，通過旅游城市建設，引導旅游和購物回歸本土。旅游業的快速發展引發了學者對于旅游產業的研究熱情。學者們在旅游產業集群、旅游產業結構、旅游產業組織等方面的研究成果相對豐富，但有關旅游產業政策的研究起步較晚，尚未形成完整的研究體系，關于旅游產業政策的量化研究相對較少。

本文以1978～2016年中國國家層面486項旅游產業政策為樣本，運用文本分析法從政策力度、政策措施和政策目標3個維度，定量研究中國旅游產業政策演化特征，加強對旅游產業政策的認識，指明未來產業政策調整方向，提高旅游產業政策的精確性。

一、文獻綜述

有關旅游產業政策的相關研究，國內外學者主要是從以下兩個方面展開的：

(一)旅游產業政策的演化分析

伴隨著產業的發展，產業政策也會相應變化調整。有不少學者關注產業政策演化，以解釋政策調整的路徑和趨勢。Soshiroda對1859至2003年日本入境旅游產業政策進行分析，得出日本旅游產業政策對日本經濟振興做出了巨大貢獻[3]。蘇振等通過對歐洲旅游產業公共政策進行研究發現，旅游公共政策的制定明顯受制于旅游產業發展階段[4]。Zhang 等對改革開放以來中國旅游產業政策進行了研究，認為改革開放初期中國旅游產業政策側重于成立專門的旅游工作小組、基礎設施建設和旅游行業標準制定，目標是大力發展入境旅游；隨后產業政策側重于旅游名勝風景區的建設、提升旅游品質，從而進一步促進入境旅游的繁榮[5]。杜江對不同階段的旅游產業功能進行了研究，指出政府應當針對不同的發展階段采取不同的政策進行調控[6]。唐留雄對旅游產業轉型時期產業政策對旅游產業發展、增長方式、功能方向的作用進行了研究[7]。鐘沖通過對旅游產業政策歷史變遷的研究將旅游產業政策劃分為起步階段、成長階段和騰飛階段[8]。郭振江分別從入境旅游、國內旅游以及出境旅游視角對國家層面的旅游產業政策演化和效用進行了分析[9]。

(二)旅游產業政策的量化分析

著名政治學家拉斯韋爾是政策科學的奠基人，他的研究為政策科學奠定了基礎。隨后，林德布洛姆(Lindblom C E)開創性提出“政策分析”概念和政策分析模型。Libecap首次運用量化方法，從政策文本本身出發測量評價政策，在對美國內華達州礦產權活動研究中，對涉及礦產權活動的法律法規進行量化[10]。Czainitzki等采用傾向得分匹配方法評價了歐盟實施的中小型年輕獨立企業的補助金政策對研發投入和產出的影響，研究發現當前實施的針對特殊類型公司的政策是有效的[11]。

中國對旅游產業政策量化方法的研究尚處于起步階段。王瑩等通過對來杭州的旅游者和當地居民進行問卷調查，歸納得出影響旅游消費的五大因素，并進一步分析了上述因素對不同游客的影響程度[12]。薛福根等運用政策效用評估工具構建了區域旅游政策效果評估框架，然后以H省數據樣本為例，研究了政策對旅游收入、旅游環境、就業、滿意度等方面的影響[13]。唐曉云從1949年到2013年政府發布的379條旅游產業政策文本分析入手，給出了旅游產業政策效力的標準，并對旅游產業政策工具進行提取和歸類，以量化研究的視角分析了中國旅游產業的政策演變歷程[14]。

整體而言，國內外有關旅游產業政策演化的相關研究，認為旅游產業政策是促進旅游產業發展的重要因素，但國內關于旅游產業政策的研究大多是屬于定性研究，針對旅游產業政策定量分析的研究成果較少，旅游產業政策的量化和評估研究仍處于起步階段。因此，本文以旅游產業政策為研究對象，在劃分旅游產業政策演化階段基礎上，基于1978～2016年國家旅游產業政策，采用文本分析法，從政策力度、政策措施和政策目標3個維度構建旅游產業政策測量標準，運用德爾菲方定量分析旅游產業政策不同維度內容的演化特點，指明未來中國旅游產業政策調整的方向。

二、中國旅游產業政策演化

改革開放前中國旅游產業屬于旅游事業，旅游業發展承擔了更多的“政治”功能，不以“盈利”為目的，相關的旅游政策更是屈指可數。改革開放以來，旅游產業回歸經濟性產業特性，相關促進旅游產業發展的政策逐步出臺。縱觀中國旅游產業發展及相應產業政策的演化歷程，大體可以分為起步發展階段和不斷完善階段。

(一) 起步發展階段：1978～2000 年

1978年，隨著中國對外開放政策的全面實施，旅游由中國政治外交的隸屬事業，逐步轉變成為真正意義上的國民經濟產業，具有產業屬性的現代旅游業正式起步，逐步成為國民經濟增長點。旅游產業政策主要圍繞促進和規范入境旅游以及對旅游市場主體的管制展開。

出入境旅游政策主要是促進和規范入境旅游，擴大外匯旅游收入。1990年頒布的《關于在國外設立旅游經營機構的暫行管理辦法》提出要采取多種形式積極促進旅游產業發展，增強對國際旅游市場的調研和宣傳，開辟客源新市場，增加與國外跨國旅游公司的合作，從而吸引更多入境游客來中國旅游，增加外匯收入。在此之后，又出臺了《旅行社管理暫行條例》《旅游安全管理暫行辦法》等政策，這對理順旅游產業管理體制具有重要意義，在一定程度上為當時入境旅游營造了良好的發展環境。

國內旅游發展政策經歷了從管制到放松的過程。1981年國務院出臺《關于加強旅游工作的決定》，明確指出考慮到當時的國內交通、飲食及住宿以及旅游景點等的基礎條件還比較差，僅發展入境旅游尚有一定的壓力，暫且不適合發展國內旅游。1984年國務院發布《關于加強對國內旅游管理的通知》，標志著國內旅游管制逐步放開，1985年國務院就旅游體制改革出臺意見明確指出入境旅游、國內旅游一起抓。1993年，《關于積極發展國內旅游業意見的通知》出臺，明確國內旅游是旅游產業發展的重點。在國內旅游產業政策放松管制后，國內旅游進入快速發展時期，1991年國內旅游收入僅為200億元，1994年國內旅游收入突破1 000億元大關，2000年旅游收入3 150億。1991年國內旅游人次3億人次，2000年國內旅游人次增加到7.44億人次，翻了一倍。

1978年至2000年期間，出境旅游政策逐步由真空階段進入起步發展階段。1993年以前出境旅游基本處于真空狀態，1994年政府出于外匯平衡以及國內居民日益增加的出境旅游需求等方面的考慮，對出境旅游管制有所放松，該年國務院提出了對出境旅游發展進行研究并制定居民出境旅游相關管理政策。1997年國家發布試行《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》。

綜上所述，自1978年到20世紀末，入境旅游由于特殊的“賺取外匯”目的被放在優先發展的位置最先發展起來，其后國內旅游逐步發展起來并在旅游業發展中的地位越來越重要，最后出境旅游被逐步被放開，與此相適應，國家出臺了有關入境旅游、國內旅游、出境旅游和旅游行業標準化管理等方面政策。

(二)不斷完善階段：2000年至今

21世紀以來，隨著人們對旅游需求的不斷增加，政府及相關部門出臺了一系列的促進出入境游、國內游以及規范和完善旅游市場的相關產業政策。

在入境旅游方面，產業政策由以擴大入境規模增加外匯收入為主逐步轉變為重視營銷、國家形象提升和文化軟實力。2001年國務院出臺《關于進一步加快旅游業發展的通知》，提出要積極采取各種各樣的措施，吸引外國游客到中國旅游，進一步促進入境旅游市場發展。2007年出臺政策，將入境旅游作為旅游產業發展的基本方針，大力發展入境旅游對提升中國旅游水平、宣傳國家形象和傳播中華文化具有重要意義。2014國務院出臺《促進旅游業改革發展的若干意見》，再次強調要進一步發展入境旅游，促進旅游簽證便利化，進一步完善旅游宣傳體系等。

在國內旅游方面，2001年國務院頒布《關于進一步加快旅游業發展通知》，指出在旅游發展觀念上要樹立“大旅游”觀念，調動各方積極性，發揮旅游業對于國民經濟的拉動作用。2009年全國旅游工作會議將旅游發展方針制定為“大力發展國內旅游”，這意味著國內旅游轉變為優先發展位置，成為中國旅游的戰略重點。2010年旅游業“十二五”規劃中，旅游產業的發展方針調整為“全面發展國內旅游、積極發展入境旅游、有序發展出境旅游”。2014年國務院頒布《促進旅游業改革發展的若干意見》，明確指出要進一步拓展國內旅游的發展空間，進一步擴大旅游購物消費。國內旅游收入由2001年的352 237億元增長到2015年的3 419 505億元，旅游人次由2001年的7.84億人次增長到2015年的40億人次，增長了4倍。

在這期間，出境旅游政策主要是加強出境市場規范。2002年先后出臺了一系列出境管理政策來規范中國居民出境旅游活動，加強旅行社、領隊人員等的管理，同時保障出國旅游者及經營者的合法權益。2007年《“中國公民出境旅游合同”示范文本》對出境旅游市場起到了進一步的規范作用，同時該文件也起到了維護出境旅游者合法權益的作用。2008年《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》、2011年《關于進一步加強出境旅游團隊管理有關事項的通知》以及2013年《出境旅游優質服務供應商認定與測評標準》進一步規范了出境旅游市場。

三、中國旅游產業政策的測度標準

目前比較常用的政策測量方法有德爾菲法、對比分析法、成本效益分析法、文本挖掘法、政策文本分析法等。其中德爾菲法存在主觀性強以及理論性有所欠缺，難以保證量化結果客觀性的問題；對比分析法和成本收益分析法存在用政策效果代替政策自身方面的內生性問題；文本挖掘法無法考慮到政策效力和類型，對政策衡量不夠準確。政策文本分析法因避免了以上缺陷而成為國內外主流方法。本文將運用政策文本分析法對旅游產業政策進行量化研究。

有關中國旅游產業政策的文本數據庫，本文主要采用統計年鑒、專家著作、網站數據庫等渠道進行收集，通過對旅游產業政策文本進行編碼、補充與剔重整理，得到1978～2016年國家層面頒布的旅游產業政策486項。

由于政府頒布的產業政策不僅有政策目標、政策措施方面的區別，在具體頒布的部門級別方面也存在不同。一般而言，全國人大及其常委會制定的法律效力高于國務院制定的條例、規定等，國務院頒布的相關規定、條例等高于各部委頒布的決定、規定、條例等。因此，本文依據政策措施、政策目標和政策力度的不同，在分別制定旅游產業政策力度、措施和目標3個維度的具體標準進行確定基礎上，對政策力度、措施和目標3個維度進行測量。

(一)旅游產業政策力度量化標準

政策力度表示政策影響力的大小，頒布政策法規的權力機構等級越高政策的影響力越大，除此之外，政策力度的大小還與政策的類型有關，因此對政策力度標準的刻畫，要綜合考慮頒布政策權力機構等級和政策類型，將旅游產業政策的力度根據法律、法規、規范性文件、部門規章及行政規范性文件等影響力的不同劃分為 5 個等級，分別賦值為5、4、3、2、1，具體量化標準見表1。

表1中國旅游產業政策力度量化標準

(二)旅游產業政策措施標準和旅游產業政策目標量化標準

政策措施指政府等相關部門在制定及實施政策時為了實現既定的政策目標所采用的方法及手段。由于政府制定的政策往往是從多個方面促進產業發展，實現多個目標，因此，相比產業政策力度量化標準，產業政策措施和目標的量化標準制定比較復雜。為此，組建旅游產業政策研究團隊，通過對486項旅游產業政策進行精讀、篩選、編碼，初步確定了主要的產業政策措施和產業政策目標，并編制了編碼手冊；再請3名企業專家，分別獨立對產業政策措施和產業政策目標進行編碼并討論，當編碼一致性達到90%以上后，針對部分編碼不一致的地方進行重新討論修改，得到統一的編碼結果。最終將旅游產業政策措施量化標準劃分為目標規劃、財政措施、金融措施、標準制定、貿易管制、人事措施、安全措施、基礎設施及公共服務措施、法規監管措施及其他措施。在量化過程中，將根據每項產業政策措施的詳細程度和可執行性等標準為各政策措施進行賦分，各項產業政策措施量化標準見表2。

表2旅游產業政策措施量化標準

表3旅游產業政策目標量化標準

在旅游產業政策研究團隊對486項旅游產業政策進行精讀、篩選、編碼和修正，得到旅游產業政策目標統一編碼的基礎上，最終確定了旅游產業政策的主要政策目標：擴大產業規模、提高產品供給、促進產業融合升級、司法完善以及環境保護，得到各項旅游產業政策目標的量化標準見表3。

四、中國旅游產業政策的測量結果分析

在確定產業政策量化標準體系的基礎上，采用德爾菲法的原理，由專家團隊成員分別對每一項旅游產業政策的政策力度、政策措施和政策目標進行多輪量化打分，最終形成量化原始數據。由于一項政策只要沒有被廢除，就會產生應有的政策影響。因此，在計算每年政策效力時，就要加上前些年累積的政策效力，如果某項政策被廢除，就要在當年扣除相應的效力。

(一) 旅游產業政策力度變化

自改革開放以來，中國旅游產業政策的力度隨著時間的推移基本呈上升趨勢(圖1)。1978年的政策力度得分最低為2分，2010年得分最高為45分，這是因為旅游業“十二五”規劃將旅游產業發展方針調整為“全面發展國內旅游、積極發展入境旅游、有序發展出境旅游”。旅游產業政策力度與旅游產業政策數量具有高度正相關關系，由于改革開放初期頒布的旅游產業政策數量較少，因而年度旅游產業政策力度得分較低。隨著時間的發展，旅游產業對經濟發展的重要性不斷增加，相關部門頒布的旅游產業政策數量增加，相應的旅游產業政策力度得分隨之提高。

圖1 1978～2016年中國旅游產業政策力度得分

圖2 1978～2016年中國旅游產業政策措施得分

通過對年度政策力度得分對應的政策數量計算出年度單項政策平均力度得分發現，1978～2016年旅游產業年均單項政策力度呈逐年下降趨勢。這在一定程度上說明早期的旅游產業政策多屬于法律法規等對旅游產業發展具有較大影響的基本政策，政策力度較高。但隨著旅游產業的深入發展，雖然年度旅游產業政策數量增長了，產業政策內容卻更加寬泛和多元化，相應的年均單項政策力度在下降，旅游產業政策年度總力度的提升主要是靠政策數量的增加。

(二)旅游產業政策措施的變化

中國旅游產業政策在執行的過程中采取的措施較多，歸納起來主要有目標規劃措施、財政措施、金融措施、標準制定、貿易管制、人事措施、安全措施、基礎設施及公共服務措施、法規監管措施及其他措施。1978～2016年，中國旅游產業政策措施不斷增強(圖2)。1978、1980、1984年3個年度的政策措施得分最低，均為2分，2010年政策措施得分最高，為85分，很大原因在于該年頒布的旅游產業政策最多，累加政策措施得分最高。旅游產業政策措施得分分布同樣與旅游產業政策數量具有高度正相關關系，由于旅游產業政策數量分布先少后多，加之政策延續的累計，產業政策措施得分分布也是先低后高。就中國旅游產業政策措施變化趨勢來看(圖3)，法規監管一直是旅游行業最主要的政策手段，其得分占比為29%，且得分一直處于上升狀態，這與旅游產業的特殊性密切相關。其次是貿易管制措施。其得分比重為20%，而且在1978～1995年，其得分領先于其他政策措施，是該階段使用最多的措施。2000年以后，貿易管制措施的使用頻率有所降低，此后一直保持基本平穩的得分狀態。這是因為在改革開放初期，中國旅游產業剛剛起步，為了保護國內市場，采取了較多的管制措施。隨著中國經濟的發展，旅游業吸引入境旅游吸收外匯的目標相對弱化，發展國內游以及出境游逐漸成為旅游業發展的新目標，外匯管制、商品管制、準入管制措施有所減弱。再次是安全措施和人事措施， 分別占到得分比重的15%和12%，隨著時間變化二者的得分呈現逐步上升趨勢，體現了隨著旅游產業的發展，對人身財產安全以及人才的不斷重視。其余政策措施近些年來得分略有增長，但變化不大。

圖3 1978～2016年中國旅游產業政策措施變化趨勢

圖4 1978～2016年中國旅游產業政策目標得分

圖5 1978～2016年中國旅游產業政策目標變化趨勢

(三) 旅游產業政策的目標

1978～2016年，中國旅游產業政策目標主要包括擴大旅游產業規模、增加新產品供給、促進旅游產業升級、規范旅游市場和環境資源保護，年度目標總得分隨著時間的推移基本呈現出增長態勢(圖4)。其中，1979年政策目標總得分最低，得分為1分；政策目標總得分前三位的年份分別是1993年，36分；2010年，40分；2016年，35分，這些年份的規范旅游市場目標得分較高，從而拉高了政策目標總得分。

旅游產業政策目標的5個主要具體目標得分見圖5，其中規范旅游市場目標占全部政策目標得分的56%，是近四十年以來旅游產業發展最重要的核心目標。其次是促進旅游產業發展的目標，該目標占比為17%，得分在1978～2000年間緩慢增長。2001年以后，尤其是金融危機以來，旅游產業以其環保低能源消耗、帶動性強的特點成為促進經濟發展的重要產業之一，促進旅游產業發展目標凸顯。其中，促進旅游產業融合升級目標占比最低，為4%，這與促進旅游產業融合升級目標得到重視的時間較晚有關系，直至2008年促進產業融合升級目標才被提上日程。

從本質上講，旅游產業政策核心目標在近四十年的發展過程中，基本沒有發生變化，主要集中于規范旅游市場和促進旅游產業發展。增加旅游新產品目標在2001年之后開始凸顯，這是由于隨著居民人均可支配收入的提高，人們對旅游消費內容有了更高的要求，增加旅游新產品供給本質上是從內容方面進行旅游擴張。促進旅游產業融合升級目標自最近提出以來，由于旅游產業具有和工業、文化產業、設計產業等良好的天然融合性，該目標不斷受到重視，呈現出不斷增長的態勢[15]。但由于提出的年份較新，總體而言該目標占比最低。

總之，旅游產業政策力度、措施、目標的測量結果反映，旅游產業政策力度隨時間呈逐步上升趨勢，但年均單項政策力度值呈現逐年下降趨勢；1995年以前產業政策措施以貿易管制措施為主，1995年以后轉換為以法規監管措施為主；規范旅游市場目標一直是政策目標的核心內容，促進旅游產業升級、增加新產品供給以及旅游環境保護目標所占比重較小。

五、結論與政策建議

本文通過對中國旅游產業政策演化階段的劃分及運用文本分析法量化分析1978～2016年中國旅游產業政策演化特征，得出的結論和政策改進建議主要有：

第一，經過改革開放近40年的發展，中國旅游產業政策體系基本建立。在這40年的發展歷程中，中國旅游產業政策經歷了1978～2000年的起步發展階段和2001年至今的不斷完善階段，逐步建立了涉及旅行社、酒店、景區、交通等多部門和領域的法律、法規、部門規章、規范性文件、通知等政策體系。

第二，中國旅游產業政策力度隨時間變化波動較大，但總體處于波動上升態勢，旅游產業政策的年均單項政策力度值呈現逐年下降趨勢。這說明旅游產業政策力度的提升主要靠政策數量的增加而推動，且近些年來頒布的通知等政策較多，這在一定程度上降低了產業政策的平均效力，政策力度的降低將不利于制定和實施戰略性較強的產業政策。因此，在未來制定頒布旅游產業政策時，應當注重從權威部門頒布的法律法規入手，促進力度更大的旅游產業政策法規的出臺，改變以往過分依賴通知與條例的現狀。

第三，中國旅游產業政策的主要措施有目標規劃、財政措施、金融措施、標準制定、貿易管制、人事措施、安全措施、基礎設施及公共服務措施、法規監管措施及其他措施。在1995年以前使用最多的措施是貿易管制措施，自1995年后，法規監管成為使用最多的政策措施。其次是人事措施和安全措施，在人事措施中，有關從業資格相關規定的措施占比最高，而有關高級人才培養措施存在一定的缺位；安全措施在近些年來的比重不斷增加。所以，在旅游產業未來發展中，要在不斷創新財政和金融措施基礎上支持旅游業發展，同時注重行業標準、人才培養和公共服務等措施運用。

第四，近40年來，中國旅游產業政策的主要目標聚焦于規范旅游市場，其得分站到目標總得分的56%。促進旅游產業發展目標位列第二，但占比不足規范旅游市場的三分之一。有關促進旅游產業升級、增加新產品供給以及旅游環境保護方面的政策占比較少。相對于政策力度和政策措施，政策目標不僅對旅游產業發展的影響最大，而且其影響是最長遠的。因此在未來的政策制定及完善過程中，應當重點關注增加對促進旅游產業升級、增加新產品供給和環境資源保護方面的政策目標設定，以促進旅游產業的結構升級和可持續發展。

六、結語

本文在科學合理劃分中國旅游產業政策演化階段基礎上，運用文本分析法，從政策力度、政策措施和政策目標3個維度，量化分析了1978～2016年中國旅游產業政策演化特征。改革開放以來，中國旅游產業政策經歷了1978～2000年的起步發展階段和2001年至今的不斷完善階段；在這一發展過程中，中國旅游產業政策力度總體處于波動上升趨勢，但年均單項政策力度值呈現逐年下降趨勢；使用最多的政策措施是貿易管制措施、法規監管、人事措施和安全保險措施；產業政策目標主要聚焦于規范旅游市場。因此，中國旅游產業未來政策制定及完善，應當加大產業相關法律法規制定，提高旅游產業政策力度，重視行業標準、人才培養和公共服務等措施運用，增加對促進旅游產業升級、增加新產品供給和環境資源保護的政策目標設定，以促進旅游產業的結構升級和高質量發展。

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