關于推進城市室內(nèi)應急避難場所規(guī)劃建設的思考
——寫在汶川8.0級地震十周年之際

宋立軍

宋立軍，新疆維吾爾自治區(qū)地震局辦公室主任、副研究員，中國地震局地震災害損失高級評估師，自治區(qū)突發(fā)事件自然災害專家組成員，自治區(qū)地震災害損失評定委員會委員，曾長期擔任新疆地震局應急處處長，多次參與我國破壞性地震的震害評估工作。作為第一作者發(fā)表論文10余篇，主持或參與修編11項國家標準及行業(yè)規(guī)范，參與編著《地震災害損失評估》《中國新疆巴楚— 伽師6.8級地震圖集》《云南魯?shù)?.5級地震傾斜攝影震害圖集》《場地液化震害圖集》等；科研成果先后獲中國地震局防震減災優(yōu)秀成果二等獎1項，三等獎1項；自治區(qū)科技進步二等獎1項，三等獎1項。

引言

2008年5月12日14時28分，我國發(fā)生了震驚世界的汶川8.0級特大地震，震中烈度達到Ⅺ度，災區(qū)面積達50萬平方千米，主要涉及6個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的237個縣（市、區(qū)），共4667個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、48810個村（社區(qū)）。地震共造成69227人死亡、17923人失蹤、374643人不同受傷，近2000萬人失去住所，地震造成8523億元人民幣直接經(jīng)濟損失。

地震就是命令，中國地震局啟動Ⅰ級響應，全國地震系統(tǒng)廣大干部職工第一時間投入到抗震救災之中。中國地震局從全國抽掉780名專家組成國家地震現(xiàn)場應急工作隊，分赴四川、甘肅、陜西、重慶、云南、寧夏等地，會同地方政府和相關行業(yè)部門分成100多個災害調(diào)查小組，對6個省（自治區(qū)、直轄市）災區(qū)的房屋、生命線系統(tǒng)、水利設施、企業(yè)等破壞情況進行了調(diào)查，行程達80余萬千米，歷時24天完成了2500個調(diào)查點，1570多個抽樣點的震害調(diào)查和損失評估工作，重點調(diào)查了14個大中城市、630項生命線工程、350個企業(yè)，圓滿完成了工作任務。

集中安置點

筆者有幸參加了汶川地震現(xiàn)場震害調(diào)查和損失評估工作，深感責任重大，使命光榮。在綜合死亡和失蹤人數(shù)、房屋震害系數(shù)、烈度影響系數(shù)、經(jīng)濟損失和地震地質(zhì)災害危害程度等因素，現(xiàn)場工作隊以災害指數(shù)對災區(qū)縣級行政區(qū)地震災害等級進行劃分，劃分出了極重災區(qū)、重災區(qū)、較重災區(qū)和一般災區(qū)，為災區(qū)各級政府分輕重緩急投入抗震救災力量提供了依據(jù)；對災區(qū)237個縣（市、區(qū)）的地震災害程度進行了排序，為國家制訂恢復重建規(guī)劃提供了依據(jù)。地震現(xiàn)場工作隊科學嚴謹、緊張有序、快速高效地履行職責，為取得抗震救災偉大勝利做出了默默無聞的貢獻。

地震現(xiàn)場討論評估報告

10年來，隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展和進一步改革開放，防震減災事業(yè)有了長足的進步。我國特色社會主義進入了新時代，地震部門認真領會貫徹落實習近平總書記提出的關于防災減災救災“兩個堅持”“三個轉(zhuǎn)變”的重要論述，并針對城市災害風險隨經(jīng)濟社會發(fā)展不斷增加的現(xiàn)狀，從城市應急管理角度出發(fā)，提出實施韌性城鄉(xiāng)工程，韌性城鄉(xiāng)所具有的韌性除了包括自然生態(tài)韌性外，還包括基礎設施韌性和社會韌性?；A設施韌性強調(diào)交通、通信、電力供應、給排水等城市基礎設施要有足夠的牢固性和容量，以保證城市具有一定災害承載力，在緊急避災和救災時暢通使用。筆者認為應對地震災害風險，有效減輕地震災害，韌性城鄉(xiāng)建設必須考慮室內(nèi)避難場所的規(guī)劃和建設，以提高城市減輕地震災害風險能力和水平。

我國地震應急避難場所現(xiàn)狀

眾所周知，我國位于世界兩大地震帶——環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶的交會部位，受太平洋板塊、印度板塊和菲律賓板塊的擠壓，地震斷裂帶十分發(fā)育。我國地震活動具有頻度高、強度大、震源淺、分布廣的特點，是一個震災嚴重的國家。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，群眾對安全的需求越來越高，廣大人民群眾日益增長的公共安全需求與現(xiàn)階段我國防災減災救災體系不健全的矛盾日益突出。黨中央、國務院歷來高度重視防災減災救災工作，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，正確處理人和自然的關系，正確處理防災減災救災和經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，明確要“落實責任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量” “加強災害應急處置與恢復重建功能建設”“加強工程防災減災能力建設”“加強區(qū)域和城鄉(xiāng)基層防災減災救災能力建設”……

作為城市管理者，災后如何選取安全處所安置災民，為其提供生活必需的物資，度過災后最為艱難的前幾天，成為現(xiàn)今各級政府急迫需要解決的問題。為此，推進應急避難場所建設是各級政府的一項重要的工作任務之一。本世紀以來，各地都結(jié)合本地實際，陸續(xù)建設了具有各自特色的應急避難場所。為指導各地應急避難場所設計，地震部門編制出臺了國家標準《地震應急避難場所——場址及配套設施》（GB 21734—2008），截至2015年年底，全國共建有各級各類地震應急避難場所1.3萬余座，總面積4.7億平方米，可容納約1.5億人，其中按照一類標準建設的應急避難場所占少數(shù)，部分應急避難場所是按照二類標準建設的，絕大多數(shù)是剛剛達到或者根本沒有達到三類應急避難場所建設標準的，更有相當部分場所僅僅是掛牌沒有配套相關的保障設施。此外，北京、河北、山西、福建、山東、廣東、廣西等地還出臺了地震應急避難場所規(guī)劃、標志、設施、等級等相關地方標準和地方性法規(guī)，來規(guī)范本地應急避難場所建設。

各地為應對地震災害事件，充分利用現(xiàn)有的公園、廣場、綠地和操場等空曠場地，配備基本生活保障設備，努力推進應急避難場所建設，成效是明顯的。然而，我們的應急避難場所建設基本都是露天的，對于臨時避難和短期安置還可以接受，但時間一長，就暴露出許多不足，加之投入不夠，相當數(shù)量的應急避難場所達不到使用標準，一旦發(fā)生嚴重地震災害事件，其應急避難功能將大打折扣。從社會發(fā)展和群眾對生活質(zhì)量的要求越來越高的著眼點出發(fā)，以目前的建設模式推進應急避難場所建設是一個值得商榷的問題！

日本避難所簡介及我國應急避難場所建設存在的問題

2011年3月11日，日本近海發(fā)生9.0級地震。地震造成13013人死亡、14608人失蹤。在地震災情嚴重的宮城縣有7929人遇難，在巖手縣有3811人遇難。地震發(fā)生后，日本社會穩(wěn)定，秩序井然，社會應急準備凸顯成效。這除了與日本的“災害文化”、持續(xù)不懈的防災宣傳教育、重視專業(yè)和志愿者隊伍的建設息息相關外，與其重視避難所建設有很大的關系。日本避難所建設主要是利用學校、公共建筑、體育場館等，這些場所的建筑物抗震能力均高于普通民居，且具備一定物資儲備、基礎設施和生活設施。

日本3·11地震后，地震波及區(qū)域立即啟用和臨時征用了很多應急避難所，用來進行災民安置。高峰時，日本共使用避難所2600余處，高峰時安置人員超過50萬人。巖手縣的避難人數(shù)占全縣總?cè)丝诘谋壤诟叻鍟r高達10%以上。這些避難所分布在全日本的每一個村鎮(zhèn)。多數(shù)避難所能提供基本生活設施和服務，儲備有必要的生活物資并能及時更新。盡管有些重災區(qū)避難所為災民提供的物資不能滿足需求，甚至有食物嚴重缺乏問題，但不可否認大量的室內(nèi)避難所在災民安置工作中發(fā)揮了重要作用。我們在媒體上沒有看到成規(guī)模的救災帳篷區(qū)及災民臨時搭建室外防震棚等情況。

回顧看我國發(fā)生的汶川特大地震、玉樹地震以及國內(nèi)其他地區(qū)中強地震，媒體上最常見到的就是震后迅速搭建成片的救災帳篷和災民自建防震棚的景象。它作為臨時的避難場所對災民是非常及時和必要的，但長時間就會引發(fā)一系列的問題，包括飲食起居困難、衛(wèi)生防疫難度大、公共安全存在隱患以及社會生產(chǎn)生活秩序難以恢復等等。汶川特大地震在恢復重建完成之前，為了大量災民過冬還搭建了大量組合臨時房屋，占用了大量人力、物力和財力；從媒體上可以看到玉樹地震救災帳篷使用較長時間，一些災民在救災帳篷中度過了震后第一個漫長的冬天……

推進城市室內(nèi)應急避難場所的幾點思考

我國幅員遼闊，南北氣候差異很大，露天應急避難場所在冬季的北方是非常不適宜的；即使在南方，如果遇到低溫雨雪等惡劣天氣，在長時間露天生活也是不適宜的。所以，借鑒日本3·11地震災民安置的情況，在未來推進我國應急避難場所建設中，尤其是城市地區(qū)，應該大力推進室內(nèi)避難場所的規(guī)劃和建設，這樣既經(jīng)濟又實用，特別是應對大震巨災，考慮到災民要在臨時避難所里生活半年甚至更長一段時間，直至災區(qū)恢復重建完成。

在推進城市室內(nèi)避難場所的規(guī)劃建設中，建議應該重點做好以下幾方面的工作。

2011年，巖手縣大冢高中避難所

1.關于室內(nèi)避難場所建設的法規(guī)與標準

盡快研究出臺室內(nèi)應急避難場所的相關國家、地方標準和地方性法規(guī)，規(guī)范室內(nèi)避難場所規(guī)劃建設。根據(jù)相關標準，先期可以對目前已有建筑物進行安全性鑒定、排查，對符合室內(nèi)應急避難場所的建筑物進行登記、造冊，適時公示其基本信息，包括位置、可安置災民人數(shù)、可提供生活用品數(shù)量等等，方便群眾就近疏散和安置。

2.關于室內(nèi)避難場所的使用制度

汶川特大地震后，各地陸續(xù)出臺政策，對現(xiàn)有學校、醫(yī)院進行全面加固，對新建的學校、醫(yī)院、體育館等公用建筑提高一個等級進行抗震設防，這些建筑物抗震能力均高于其他建筑，適合于作為室內(nèi)應急避難場所。對這些建筑作為室內(nèi)應急避難場所的啟用和征用應該盡快進行謀劃。

3.科學開展規(guī)劃工作

做好城鎮(zhèn)、特別是大中城市避難場所規(guī)劃建設，加大政府財政資金投入。在城市規(guī)劃中，從街區(qū)功能規(guī)劃出發(fā)，要制定選擇合適的新建建筑工程作為室內(nèi)應急避難場所的制度，充分利用和整合資源，在建設規(guī)劃審批時把關，一旦確定要為其成為合格的室內(nèi)避難場所提高抗震設防水平所增加的成本政府要買單。

4.加強公眾防災減災教育

加強防災減災宣傳教育，使群眾具有強烈的危機意識和自救意識，樹立在災難來臨時首先依靠自己和鄰居互救互助的理念。出臺政策和法規(guī)，使群眾儲備必要的救生物品。各地區(qū)結(jié)合本地災害特點組織演練，使群眾在參加演練的同時，強化避災自救能力，熟悉周圍的環(huán)境，清楚附近的室內(nèi)應急避難場所以及疏散路線。

5.加強應急志愿者建設

重視社區(qū)應急救援志愿者隊伍建設，對志愿者進行專業(yè)訓練，具備一定的專業(yè)技能。志愿者平時向居民開展防災、減災教育；災后，在避難所發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)的作用，協(xié)助政府開展生活物資等救災物資的分發(fā)和避難所的日常維護管理工作。