美國災害治理體制與災害事件的互動變遷歷程
——汶川地震十周年的思考

李明

李明，博士后，中央黨校（國家行政學院）應急管理教研部教授，兼中國應急管理學會理事、清華大學中國應急管理研究基地研究員。曾在北大、清華、國行院從事教學研究工作，主要研究領域：公共政策、體制改革、公眾溝通、群體性事件等。主持11項國家級和省部級科研項目；出版《公共風險與地方治理危機：美國財產稅制變遷分析》《突發事件與制度變遷動力機制研究》《美國突發事件與制度變遷》等專著；在《中國行政管理》《財政研究》《改革》等期刊發表學術論文幾十篇。

自汶川特大地震發生以來，我國在災后重建方面取得了舉世矚目的成就，在防災減災救災體制機制改革等方面也取得巨大進步，特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視防災減災工作。

2016年7月28日，習近平總書記在唐山市調研考察時發表重要講話，將防災減災救災提升到黨和國家的戰略高度，提出了防災減災救災新理念，為我國防災減災救災工作指明了方向。2017年1月，中共中央、國務院印發《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，對防災減災救災體制機制改革作出全面部署。2018年3月17日，國務院機構改革方案在十三屆全國人大一次會議表決通過，國務院新組建應急管理部，目的在于推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，提高我國防災減災救災能力。

值此汶川地震十周年之際，介紹美國災害治理體制的發展歷程，旨在為我國的災害管理體制改革、部門職責融合等提供思路和借鑒。

美國聯邦政府逐步介入的災害治理體制

災害治理制度是人類社會應對災害的規范總和，并伴隨著災害事件進程，災害事件也決定了災害治理模式。在北美特定的地理環境，早期的生產和生活方式，決定了美國災害治理以防火、防洪等傳統型災害管理為主。獨立建國早期，強勢的州政府，弱勢的聯邦政府等組織形式，決定了災害管理職能主要由州和地方政府承擔。美國文化源于歐洲傳統，民間慈善公益思想深厚，災害救助志愿者組織也成為這個體系的一部分。

圖1 美國地質調查局早期的土地測量工作

當前美國許多災害治理機構都是源于早期機構設置，并隨著災害事件狀況不斷調整職能形成。如美國陸軍工程兵部隊就是在建國前一年成立，當時主要承擔獨立戰爭中的工事構筑，后來隨著戰事的結束，洪水等災害事件成為對公眾的新威脅，需要開展大壩建設和管理，防洪、防災設施建設等逐步成為這個機構的新職能。部隊人數也由成立時的不到1000人，發展到現有文職和軍事人員3.7萬人，并駐防全美10個防區。美國地質調查局隸屬于內政部，成立于1879年的美國地質調查局，最早是服務于西部開發時的土地測量和探礦（圖1），隨著土地測量的結束和礦產開發的減少及轉由私人承擔，其主要工作領域轉為研究地震、火山噴發、泥石流等自然災害與其應對方法。

美國聯邦政府層面上，應對重大突發事件的系統化應急系統建設，則是起源于建國初的三起火災事件，分別發生在1802年、1806年、1813年圣誕節前期，新罕布什爾州的樸次茅斯市火災，突出暴露了州和地方政府救援能力缺陷。第一場大火后的1803年，為解決地方政府能力不足問題，美國國會通過法案，由聯邦政府通過減稅形式，首次向地方政府提供災害援助。從火災事件至1950年期間，聯邦政府先后實施128次援助項目，聯邦、州和地方政府才逐漸形成援助體系。

美國早期的災害管理法制建設，主要源于1844年、1849年和1850年密西西比河下游發生的三次大洪水，事后聯邦政府總結災害經驗教訓，頒布《沼澤地法案》（Swamp Acts of 1849—1850），并在1879年成立密西西比河管委會（Mississippi River Commission）加強河道防洪管理。1927年，密西西比河下游再次發生特大洪水，沖毀防洪堤，吞噬大量土地，導致上百萬人逃離家園，數百人死亡。事后，1928年美國國會頒布《洪水控制法案》（Flood Control Act），推行更先進的工程防洪措施，擺脫單純依賴防洪堤的做法。1950 年，美國國會頒布了《聯邦賑災法案》（Federal Disaster Relief Act），首次將賑災寫入聯邦政府的永久性職責范圍。

基于20世紀30年代的沙塵暴災害與后續災害事件的經驗總結，美國建立了大規模的救災資金投入及賑災預算機制。在長期的無序開墾后，美國南部平原地區自然環境遭到嚴重破壞，發生了大范圍的干旱和大規模的沙塵暴。此時正值美國歷史上的大蕭條時期，聯邦政府出臺了相應的災后補貼政策，羅斯福總統簽署緊急救災撥款法案，預留48億美元災后救助資金，并讓受災農民參與政府建設項目。根據1950年的《賑災法案》，每年的賑災預算程序開始確立，救災決策由國會轉移到白宮，州長向總統提出申請，超出年度預算國會討論追加。1953年，杜魯門總統簽署行政命令《減災管理規定》，強調了聯邦民防局的災害救助責任，也明確了聯邦救災資金援助是旨在補充，而非取代州、地方以及私營部門組織的資源。

災害治理體制調整中的機制建設

美國早期的應急管理模式，以州和地方政府為主，缺乏橫向聯合，聯邦政府逐漸介入，但介入次數有限。20世紀60年代末以后，災害治理體制開始逐步完善，應急管理機制也開始建立。

圖2 洪水泛濫的密西西比河

一是災害形勢發生劇烈變化，表現為災情復雜，波及面廣，損失巨大，需要建立全面細致的州政府間合作機制。如，1973年密西西比河再次發生特大洪水，波及大范圍區域，洪災持續了62天，整個災害損失達1.83億美元。同時，加州連續發生森林火災，僅1970年就達到773起，遠高于此前歷史上最多發時期。這些大火與原來的城市火災不同，通常發生在市區和荒地接合部。在美國20世紀60年代郊區化浪潮下，這些失控野火造成了人員死亡和財產損失。隨著災害損失范圍擴大，州和地方政府之間的合作開始建立，聯邦政府也開始介入。聯邦政府開始資助建立 “南加州組織化應急消防資源” 項目，該項目中提出了兩個新概念，即事件指揮系統和跨部門協調系統，成為美國應急管理機制完善的第一步。

二是聯邦政府對普通公眾的直接救助也進入制度規范范疇。1988年頒布的《斯塔福德賑災和應急救助法案》（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）授權地方政府，將聯邦政府資助款的10%用于防災減災，如用來收購損壞的房屋設施。1993年密西西比河上游洪災影響了美國境內1/6的縣，淹沒房屋5萬間，造成損失達200億美元（圖2）。這次洪災開啟了美國災害管理史上的新階段，在全國范圍內大力推行實施了政府回購項目(buyout program)。聯邦政府出資，地方政府出力，以災前的房價從民眾手中購買災損房屋，回購來的房屋一律銷毀，地面上永遠不允許再建其他建筑物，地塊只能用于綠地、休閑用地或者濕地。

三是美國政府開始逐步由救災向防災減災的方向轉化。為做好防災減災工作，1970年美國建立國家海洋和大氣管理局，作為美國商業部下屬的科技部門，關注地球的大氣和海洋變化，提供災害天氣預警，提供海圖和空圖，尤其是對颶風進行監測預警。1964年，美國發生阿拉斯加大地震，1971年圣佛南多到南加利福尼亞地區發生地震，加上20世紀70年代的加州森林火災，1979年的三里島核事故等諸多的災害事件，終于催生了聯邦應急管理署，它整合了多個聯邦政府災害治理相關部門，成為一個集防災減災救災為一體的綜合性部門。2000年美國國會頒布了《防災減災法》（Disaster Mitigation Act），法案設立專門項目，為州和地方政府在災害發生前，實施防災減災措施提供技術和資金援助。相對于1974年頒布的《聯邦賑災法案》，該法案規定：地方政府要從聯邦獲得災后援助資金，必須按要求做出全面的災前響應，制定完備的防災減災總體規劃。

四是調動全社會防災減災救災的積極性。一是保險手段的應用，美國國會在1968年頒布《國家洪水保險法案》（National Flood Insurance Act）規定，為所有建成房屋和在建房屋提供水災保險，不考慮房屋權屬，并為水災后恢復重建提供資金。參保前提是，地方政府必須頒布和執行洪泛區管理條例，在河床內不能修建任何設施，在低洼地帶修建的建筑物必須抬高到100年一遇的基礎洪水線以上。為鼓勵地方政府防災減災，聯邦應急管理署推出社區評級體系（Community Rating System），該體系是一個積分系統。系統提供4大系列，共19種積分項目，社區可選擇適宜實施項目，根據總積分換取保險費折扣。4大系列為：提供公眾信息服務、制圖及規范、防洪減災、防洪準備等防災減災救災范疇。

從災害應急管理到國土安全保障

2001年，美國發生“9·11”恐怖襲擊事件，美國由此全面進入了以國土安全為代表的全面國家安全時代。安全代替應急、救災等概念，成為備受推崇的概念。

一是國土安全體系初步建立。“9·11” 報告和事后政府和公眾對事件的反思，將機構內外部門之間溝通不暢、情報搜集分析不足、武裝力量無用武之地、應急預案過時、應急反應滯后等一系列具有普遍性的問題總結、凸顯出來。針對這些問題，從國土安全機構、情報制度、武裝部隊戰區劃分、聯邦政府可持續制度等方面，進行了一系列的體制和制度創新。國土安全制度建設迅速進入公眾議程，聯邦政府機構迅速進行了改組，建立國土安全部（Department of Homeland Security）。

二是國土安全制度的逐步深化調整。2005年的卡特里娜颶風（Hurricane Katrina）是美國歷史上死亡人數第三位，經濟損失最大的的颶風災害事件，也是美國進入21世紀以來最大的自然災害事件（圖3）。這個事件所產生的經驗教訓，使美國對以反恐為核心的應急管理制度進行了調整和變革。卡特里娜颶風是美國應急管理制度變遷史上的一個標志性事件，實際上也是對緊急狀態下形成的應急管理制度的糾偏過程。同時，卡特琳娜颶風對新奧爾良的巨大破壞，使得防洪堤和防洪墻等工程防洪措施無效，美國各界逐步認識到，土地利用規劃、分區規劃、限制洪泛區的土地利用和水災保險等規劃角度的防災減災比工程防災更有效。

三是完善國土安全細節規定。在2013年的桑迪颶風事件中，東北部的印第安人受災嚴重，提出了部落政府的災害救助權限問題和不足。因此，聯邦政府又頒布了《2013年桑迪恢復改進法案》（Sandy Recovery Improvement Act of 2013），授權部落政府直接向總統要求宣布緊急或重大災害狀態。同時，頒布《斯塔福德法案》（Stafford Act），旨在對州、部落、地方政府和救災組織的可用資源不足提供必要的幫助。

四是美國應急管理體制確立后發生的事件，促進了美國現代國土安全與應急管理制度進一步完善，也為其他國家提供了借鑒。美國聯邦應急管理署把災害管理劃分為4個階段：防災減災、備災、應急和恢復重建。以災害發生時間為分界點，防災減災和備災是災前的2個階段，應急和恢復重建是災后的2個階段。另外還可以用時間的長短來劃分這4個階段：防災減災和恢復重建是長期過程；備災和應急是短期過程。這種應急管理制度也是在大框架基本建立的基礎上，不斷地根據突發事件中的問題和經驗，進行科學地評估后使其凸顯，并固定為制度性的規定，從而取得漸進式的制度變遷和進步。

災害管理體制的發展趨勢

權力分散是美國政治結構的主要特征，通過國家結構的聯邦制，實行各級政府縱向上分立；通過政治體制的議會制，實行政府部門橫向上分權。但其災害突發事件應急管理體制演化卻呈現了相反趨勢，即政府間縱向上權力集中，部門間橫向上權力整合，通過以下4個方面的“綜合化”，著力于提升國家綜合防災減災救災能力。

首先，災害應急管理事權綜合化。災害應急管理逐步由單純的地方事務，向地方為主、多層級政府綜合管理、共同參與方向轉換。在19世紀早期，美國災害應急管理屬純粹地方事務，州和聯邦政府完全不介入。直到新罕布什爾州樸茨茅斯市連續3年3場全市性圣誕節大火，使該市自身力量難以有效應對，州和聯邦政府開始通過提供援助方式介入，這通常被認為美國政府應急管理體制形成的開端。到“9·11”事件后，美國災害應急管理體制完全納入全國性的國土安全體制之中，呈現一種大綜合的管理模式。但自然災害類應急事務仍以地方為主，只有地方政府提出申請后，聯邦和州政府才能介入。

其次，災害應急管理對象綜合化。美國災害應急管理逐步由單一災害向多災種，由專注“救災”到“防災減災救災”全過程的綜合管理方向變化。在19世紀末的鍍金時代，美國工業產值首次超過農業，城市人口首次超過農業人口，國民生產總值也躍居世界第一位。工業化、城市化使災害種類日益增加，工業事故、公共衛生事件頻率遠遠超過了原有單一的火災、洪水、颶風等。各級政府逐漸將各類自然災害、事故災難、公共衛生等事件，納入災害應急管理范疇。“9·11”事件后又將恐怖襲擊事件，近年來又將槍擊事件，紛紛納入政府應急管理范疇。

再次，災害應急管理和救援機構的綜合化。由專業部門管理向綜合部門管理轉換，專業救援隊伍逐漸讓位于綜合救援隊伍，但專業部門和救援隊伍仍承擔重要職責。在1979年三里島核事故以后，美國聯邦政府鑒于核監管機構應對災害上的綜合能力欠缺，整合了多個災害管理部門，建立了聯邦應急管理署，統管各類災害和突發事件。“9·11”事件后，更是整合了25個聯邦機構，組建了美國國土安全部，成為統管各類突發事件的綜合部門。救援隊伍綜合化最主要體現在城市消防機構職能變化上，尤其是紐約、芝加哥等大城市的消防局由原來的滅火職能逐漸向綜合救援方面轉換，承擔滅火任務普遍不到15%，其余的全部是多種災害救援工作。

最后，民事防御和應急管理的綜合化。冷戰時期，世界主要國家普遍建立了耗資巨大的防空管理體系，以防范敵國的空中入侵，保護民事目標和公眾。隨著冷戰的結束和現代戰爭新態勢的形成，美國、俄羅斯、德國、法國等國紛紛將其轉換成為應急管理體系。美國在民防體系的5個民事防御區基礎上，改編為10個應急管理區，作為應急管理署的分支機構，集中應對災害突發事件。聯邦應急管理署還對各區內的軍、政、民三方面應急力量進行全面整合，初步形成了政府綜合應急管理機構主導下的聯邦軍隊、州國民警衛隊、企業、保險機構、社會組織、志愿者等共同參與的，備災備戰一體化的綜合性格局。

美國災害應急管理體制日益綜合化的發展趨勢，是對現代災害突發事件應急管理的內在規律的適應，以及對美國政府管理弊端的反思。這一趨勢變遷的內在驅動力量來自于以下4方面發生的變化。

一是災害突發事件越來越多樣化。全球風險社會的形成，使災害突發事件日益形成互生、次生、衍生等復雜的災害鏈。如美國卡特里娜颶風事件，引發了海水倒灌、市區火災、停電事故；洪水、火災引發了電力中斷事故，并導致了市區出現搶劫和騷亂事件；颶風、電力中斷、石油供應中斷，并引發經濟危機事件等。這些突發事件錯綜復雜地聯系在一起，必須依靠提高政府綜合性防災減災能力才能有效應對。

二是災害突發事件的社會感知越來越敏感化。公眾以往主要關注身邊的災害突發事件，關心這些事件是否會給自身帶來實際損害。網絡社會則將更大量的災害事件推送到面前，把更全面的災害損失后果展示到眼前，人們最終主觀感知的災害是綜合的、全方位的、多樣化的。這種變化使公眾對政府應急管理需求也必然是綜合的，綜合防災減災救災體制建設，也是成立網絡社會條件下回應公眾需求的必然結果。

三是現代社會民眾的災害應對能力弱化。與以往簡單的火災事故、洪澇災害不同，現代很多災害突發事件往往是個體無法獨自應對的。像核電廠事故、化工產品泄漏、環境污染事故等，其產生機理、處置措施復雜，必須依靠專業力量才能有效應對。如美國在洛杉磯光化學霧污染事件后，先后動用了農業、森林、環保、化工、機械、地理等全方位的、綜合性的專業力量，去查找原因、分析對策，最終提出問題解決方案。

四是災害應急管理權力集中化。災害應急管理分預防準備、監測預警、應急處置和恢復重建4個階段，由于時間緊迫、資源有限，權力集中統一是相對高效的管理模式。美國政府常態管理中強調民主、分權原則，但應急狀態下的行動強調集中統一，統一指揮、信息共享、統一行動等。在美國三里島核事故、“9·11”事件、卡特里娜颶風災害中，均暴露出美國政府缺乏統一指揮，缺少信息共享帶來的弊端，這也是美國應急管理體制逐步綜合化的內在動力之一。

我國改革開放40年以來，唐山、汶川、蘆山三次特重大地震，2008年南方冰凍雨雪災害，1998年全流域洪水的應對模式，分別反映了不同時期災害管理制度的變遷歷程。也從側面反映了災害制度變遷的時代背景、管理制度、政府間關系、責任劃分、公眾參與等方面的制度變遷的規律。

在我們紀念汶川地震十周年之際，我們應當全面評估重特大災害，總結防災減災救災經驗教訓，以推動災害治理制度深化完善。