農村養老補貼目前存在問題及對策

董秀芝 朱孔來

（第一作者單位為《山東科技報》編輯部；第二作者單位為濟南大學）

董秀芝 朱孔來

一、政府養老補貼目前存在的主要問題

1.財政補貼名目繁多，社會缺乏投資動力。目前財政補貼主要有養老機構補貼、從業人員補貼和老年人員補貼三種形式。財政補貼養老機構主要針對城市養老院、日間照料中心和農村幸福院，包括資金補貼和政策扶持。其中資金補貼包括一次性建設補貼、開辦補貼和轉型發展獎補、運營補貼；政策扶持主要是各類營利性和非營利性社區居家養老服務組織、小型養老機構，享受小微企業稅費減免、創業補貼、投融資支持等優惠扶持政策。財政補貼養老從業人員主要針對院校和從業者兩類主體，其中院校補貼主要針對開設老年（養老）服務與管理專業的中等職業學校；從業者補貼主要包括三種類型，分別是大中專畢業生入職養老服務一次性補貼、養老護理員職業資格補貼及養老服務與管理人員省級培訓補貼。老年人員補貼主要包括高齡補貼、養老服務補貼和護理補貼，其中養老服務補貼根據居家、社區、機構等養老方式對養老服務提供相應的補貼，主要是護理服務。在目前“養老機構和養老服務供給主體缺乏、政府財政補貼又必須確定補貼對象”的雙重約束下，城市基層社區、鄉鎮政府和行政村成為財政養老補貼資金的受助對象，直接開辦養老機構，提供養老服務，沒有發揮政府財政補貼引導社會資本投入養老行業的初衷，政府財政補貼陷入“自拉自唱”和“自我循環”。如城市社區中由財政大量補貼建設的“日間老年人照料中心”可謂“遍地開花”，但利用率很低。筆者曾在濟南市某個區實地調研了20多家“日間老年人照料中心”，每家“日間老年人照料中心”既有廚房，也有餐廳，還有休息室，基礎設施條件可謂“上乘”，但僅發現只有1位老年人在休息，豪華的休息室、廚房、餐廳都是“擺設”，造成資源極大浪費。據了解，現有“日間老年人照料中心”缺乏固定服務人員，服務工作多數由當地社區居委會工作人員“代勞”。而居委會由于人手少、不專業等原因，服務跟不上，所以很少有老年人光顧“日間老年人照料中心”。

2.碎片化、重復補貼現象嚴重，條塊管理混亂無序。城市社區和行政村是政府治理和社會治理的結合點，也是各個條管部門財政補貼的最終落腳點，但由于各個條管部門各干各的，導致重復補貼嚴重。與養老相關的如文化部門的圖書補貼、體育部門的健身器材補貼、科協部門的科普補貼、殘聯部門的康復器械等，均各自運轉，管理混亂。

3.簡單輸血缺乏盈利，持續發展能力較差。目前利用社區和行政村辦公設施開辦養老機構和提供養老服務，受社區和行政村人手不足、資金短缺、設施公有等約束，無法開展盈利性活動，而全部依靠上級財政補貼資金運營又難以持續運營和自我維持，導致財政補貼的造血功能無從發揮，最終可能成為簡單輸血的短期工程。

4.配套制度改革滯后，財政引導功能不強。鼓勵發展養老行業需要保險政策、醫療政策、土地政策、財稅政策等一系列配套政策，同時需要制定準入門檻、監管措施、評估方式、補貼方式等一系列的相關政策，缺乏完善的配套制度將難以打造良好的發展環境，更會嚴重抑制財政引導功能的發揮，從而陷入“只見資金下去、不見行業起來”的尷尬境地。

二、提升財政養老補貼效率的對策建議

1.強化補貼的頂層設計，確保補貼協同推進。養老行業的發展需要全方位的扶持和一系列的配套政策，財政補貼僅是其中一部分，為了發揮財政補貼的最大效用，政府必須強化扶持發展養老行業的頂層設計，全方位的推進各方面的制度建設、政策完善、任務分工和部門職責，徹底解決財政補貼的“碎片化”和“區域化”問題。

2.提高財政整合力度，鞏固機構主體地位。養老機構是獨立的法人主體，財政補貼的目的是幫助養老機構發展壯大。為此，首先財政補貼不能“越位”，干涉養老機構獨立自主的經營權；其次，各個條管部門財政補貼資金要加大整合力度，盡量防止“錢出多門、重復補貼”；最后，財政資金補貼給養老機構后，必須賦予養老機構整合使用的權力。

3.創新財政補貼方式，實現財政精準補貼。資金補貼在設立股權引導基金的基礎上，建議財政出資設立養老補貼資金投資平臺，以股權方式注入民間養老機構，原則上不補貼社區和行政村開辦養老機構，從而鼓勵社會資本投資養老機構，根據2017年8月《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》精神，“鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式，推進養老服務業供給側結構性改革，加快養老服務業培養與發展”。提高財政資金的撬動能力和引導功能，同時待養老機構發展壯大后，為最終的財政資金退出提供出路。為鼓勵社會資金進入養老，在南京市民政局和財政局聯合發布的《關于進一步規范養老機構服務補貼實施辦法的通知》中，明確進一步降低醫療機構建設補貼門檻，做大做強社會資本投資養老機構。

4.加強補貼資金監管，提高資金使用效益。管好、用好財政資金是貫徹落實黨和政府方針政策的需要，財政補貼的性質和額度決定了其必須用在刀刃上，為確保補貼資金的安全、有效，發揮“四兩撥千斤”的作用，因此，從補貼項目建設程序是否合規，如項目建議書、可行性研究報告、初步設計、選址意見書、規劃許可證、施工許可證到項目竣工驗收，必須全鏈條的加強補貼資金監管，項目完成后，建議強制性要求聘請第三方專業機構開展財政補貼資金使用效益評估，確保補貼資金用準、用好，真正發揮實效。

5.以“醫養結合”為重點加強資源整合，提高現有養老設施利用效率。針對目前城市社區“日間老年人照料中心”等養老機構用房大量閑置、而社區衛生服務機構用房又十分緊張的現實，建議有條件的社區衛生服務機構兼并鄰近的“日間老年人照料中心”等養老機構，免費使用“日間老年人照料中心”的房屋等設施，并承擔起照料老年人的相應工作。從現實情況看，一般送到“日間老年人照料中心”的老年人，多數是“一體多病”，老年人更多需要醫務人員提供服務；同時，只有醫務人員承擔此項工作后，老年人子女才能更放心、才能更多地把老年人送到“日間老年人照料中心”，因此，社區衛生服務機構兼并同一社區的養老機構是在基層社區開展“醫養結合”的有效方式。另外，針對部分農村“養老院”醫療條件差的實際，建議將地方政府舉辦的“養老院”等養老機構委托給鄉鎮衛生院經營，真正做實“醫養結合”。