福建省開展農業水價綜合改革試點實踐與思考

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(福建水利電力職業技術學院，福建 永安 366000)

1 福建省開展農業水價綜合改革試點的背景

福建省地處東南沿海，屬于亞熱帶季風氣候，多年平均降水量1 667mm,全省人均水資源量達3 200m3，屬于豐水區。但是受地形地貌等因素影響，降水量空間分布不均，由閩西北山區向閩東南沿海逐漸減少。福建省行政分區水資源總量和福建省行政分區人均水資源量見表1和表2[1]。

表1 福建省行政分區水資源總量 億m3

表2 福建省行政分區人均水資源量 m3/人

福建省的水資源相對全國比較豐富。長期以來，全省大部分地區未收農業灌溉水費，農民節水意識淡薄，農業用水方式粗放，大水漫灌現象普遍。農業水價形成機制未建立，使得農田水利工程運行維護經費不足，難以保障水利工程良性運行。

為了實現農業供水工程良性運行、提高農業灌溉水利用效率和促進農業節水增效、減輕農民負擔這三大核心目標，福建省積極貫徹落實國家發改委、財政部、水利部、農業部《關于印發深化農業水價綜合改革試點實施方案的通知》(發改價格[2014]2271號)和《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)文件精神，2014年選擇龍海、寧化、明溪3縣(市)和2016年選擇連城、浦城、霞浦、晉江4個縣(市)開展農業水價綜合改革試點。7個試點縣含有山區縣和沿海縣、豐水區和缺水區，且供水水源有多元和單一之別，具有一定代表性和典型性。

2 福建省農業水價綜合改革的內容及成效

2.1 夯實農業水價改革基礎

(1)在原有小農水建設項目基礎上，對項目區末級渠系進行升級改造，農田水利灌排設施更完善。項目試點區新增了28.2萬畝高效灌溉農田。農業用水有效利用率從0.42提高到0.8以上，減少了輸水損失，降低農民不合理的水費支出。配套安裝了量水設施，項目區基本實現斗渠口計量、核算到戶，改“按畝收費”為“按方收費”，實現農業供水準確計量。

(2)開展小型農田水利工程確權工作。根據水利部、財政部《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》(水建管[2013]169號)，完成農田水利設施產權范圍界定，由縣政府頒發農田水利設施產權證。明確末級渠系和供水計量設施等小型農田水利工程產權，落實工程管護主體、管護責任、養護經費，因地制宜建立農田水利工程長效管護機制。提高農業灌溉供水服務質量和效益。農業用水戶繳費意愿提高，水費實收率從20%提高到85%以上。

(3)成立農民用水戶協會，規范用水協會的職責。按照政府指導、自主管理的原則，試點村依法組建了農民用水協會，負責轄區內灌溉工程的運行、維護與管理，水費計收等職責，加強終端用水管理。灌區建立“水管單位+用水協會+農戶”的供水管理和水費計收模式。

(4)建立農業水權制度。以各縣市最嚴格水資源管理制度“用水總量控制紅線”指標為基礎，將用水總量控制指標分解到各縣、市、區，按照《福建省行業用水定額》(DB35/T 772—2013)中的農業灌溉用水定額，逐步把用水指標細化分解到農村集體經濟組織、農民用水協會、農戶等用水主體，并發放農業水權證，明確農業水權。水權證登記每個用水戶的土地承包面積、畝均水權額度，以及二者相乘得出的年度水權額度。實行農業用水總量控制和定額管理，為推行“節水獎勵，超用加價”的水價運行機制打基礎。

2.2 建立農業水價形成機制

(1)試行終端水價制度，形成合理的水價定價機制。項目區按照農業用水定額、供水成本等合理測算供水價格。再由物價部門批復，形成“骨干工程水價+末級渠系水價”的終端水價制度，農民用水戶協會按批復的終端價格計收水費。末級渠系水價依據《大中型灌區末級渠系水價測算導則》測算，由地方政府價格主管部門按照補償末級渠系運行和維護費用的原則核定，或實行政府指導價下的農民用水合作組織內部協商定價。

(2)探索試行“用水定額管理，超定額累進加價”和分類水價制度。綜合考慮各項目區水資源稀缺程度和用水戶承受能力等因素，在明確各項目區用水總量控制紅線的前提下，按照《灌溉用水定額編制導則》和《福建省行業用水定額》標準，區分糧食作物、經濟作物，合理制定農業用水定額，根據用水量、農作物的生產效益、區域農業發展政策等，測算經濟作物、糧食作物等各類用水價格，并試行“定額內用水優惠，超定額用水累進加價”，運用價格杠桿促進農業節水和灌溉工程良性運行。

2.3 建立農業供水工程補貼和節水獎勵機制

(1)各縣市在完善農業用水權制度基礎上，建立與節水成效、價格水平、財力狀況相匹配的農業用水補貼機制。統籌各級財政安排的水管單位公益性維修養護經費、農業灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養護經費、農業水價綜合改革經費、上級補助的其他有關專項資金。對定額內用水成本與工程運行維護成本之間的差額進行補貼。補貼標準原則上按照定額內用水成本與運行維護成本的差額確定，主要用于農田水利工程運行維護。其中龍海市試點項目區采取以項目供水工程為補貼對象，具體補貼標準為：小(一)型水庫每年補助4萬元/座，小(二)型水庫每年補助1.2萬元/座，小(一)型水閘每年補助2.4萬元/座，小(二)型水閘每年補助0.6萬元/座，主干渠每年補助0.9萬元/km，支渠每年補助0.72萬元/km，斗渠每年補助0.48萬元/km，田間渠道每年補助0.18萬元/km；水陂每年補助0.18萬元/座。

(2)建立易于操作的農業用水節水獎勵機制。項目區水資源較豐富，獎勵機制按用水戶協會工程管護補助形式執行，工程管護到位的將給予補助，不到位的取消補貼資格。這在一定程度上提高了用水戶管好用好農業灌溉節水工程的積極性。

3 農業水價綜合改革中存在的困境及原因分析

3.1 山區縣農業用水戶節水意識淡薄，對收取灌溉水費存在抵觸情緒

寧化、明溪、蒲城、連城4個山區縣水資源自然稟賦好，客觀上造成山區用水戶灌溉用水隨意、節水意識淡薄。再者，長期以來特別是實行農村稅費改革后，福建省相關部門考慮到農業的經濟產出和農民的承受能力較低, 征收水費會增加農民負擔, 影響農業生產, 實行了農業水費財政轉移支付制度，農民基本不交或象征性按畝繳納水費。因此，農民對農業水價綜合改革后灌溉用水按方計收水價、由原來無償用水變為有償用水的現狀尚未能欣然接受，對農業水價改革有一定抵觸情緒。

3.2 農業用水精準補貼和節水獎勵機制尚不健全

各試點項目區采取以項目供水工程為補貼對象，對定額內用水成本與工程運行維護成本之間的差額進行補貼。尚未建立針對種糧農民定額內用水的農業用水精準補貼機制。水價改革前按畝計收方式實際上是給予農民灌溉用水“暗補”，用水多的補貼多, 用水少的補貼少。這種獎罰不分的灌溉用水“暗補”政策, 挫傷了農業用水戶節水積極性，必須改革，應建立起“定額內用水補貼、超額累進加價”的水價征收方案。[3]

3.3 農業灌溉工程體系不夠完善，農業供水服務質量有待提高

由于現行的農業水價未能補償由國有水源工程和末級渠系等田間配套工程的運行維護費成本構成的終端水價，加上國有水源工程公益性兩費未能足額到位，導致國有水管單位以不提折舊、少維修、吃項目、降服務等方式維持工程簡單運行。而山區縣梯田主要依靠泵站等高揚程提水灌溉，水源工程、提水工程供水保障能力不足，整個供水工程體系還不夠完善，供水服務質量得不到有效保障。由此，用水戶不愿為不滿意的供水服務買單。

4 對福建省全面開展農業水價綜合改革的思考與建議

4.1 堅持政府和市場兩手發力

兩手發力，就是用政府之手保障糧食等重要農作物合理的用水需求，用市場之手激發豐水區農業節水的動力，從而為福建省實施海絲戰略和生態文明示范建設對水安全的要求保駕護航。由于福建省西北山區和東南沿海地區水資源的自然稟賦差異大，西北山區水資源豐富，非農業用水需求較小，供水有余；而東南沿海水資源稀缺，經濟發達，供水保障相對不足。通過建立水權交易平臺，鼓勵用水戶將節余水量跨區域、跨行業有償轉讓，實現農業節余水“農轉非”。利用市場機制，讓農業用水戶從灌溉節水中獲利、嘗到甜頭，必將大大提高其節水意識；此外，將節余的水資源用市場之手配置到使用效率更高的地方，可實現水資源優化配置。

4.2 建立精準補貼和節水獎勵機制

按照《福建省推進農業水價綜合改革實施意見的通知》[2〗要求，綜合考慮福建省的水情、農情，建立“一提一補”農業用水精準補貼和節水獎勵機制[4]。在加強用水計量設施安裝和科學合理確定農業用水定額的前提下, 將以前按畝計收、少收甚至不收水費的“暗補”改為按方計收水費、定額內用水補貼的“明補”,實施征收與補貼并舉的農業水價政策[2]。“一提”即逐步提高灌溉用水價格，尤其是超定額部分的用水要累進加價，“一補”即對定額內用水成本與工程運行維護成本之間的差額進行補貼。通過“一提一補”措施和用水戶承受能力分析，測算出合理的農業單方水價，通過實行“定額用水水價優惠、超額用水累進加價”的用水定價方案，獎勵節約用水、懲罰超額用水，促進農業節水增效。精準補貼和節水獎勵資金可從財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養護經費、農業灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養護補助和收取的灌溉水費等資金進行統籌安排。

4.3 加強用水管理與供水服務“雙輪驅動”

近幾年的中央一號文件都對發展現代農業和農業現代化做出了明確部署。水利是發展現代農業的首要條件，土地流轉和適度規模經營是農業現代化的必由之路。隨著土地流轉日益加速，農業經營更加規模化、專業化和集約化，對農田水利基礎設施的支撐和保障要求更高，對灌溉的依賴程度加深。因此，農業水價改革面臨著機遇與挑戰并存。一方面，推廣農業用水精細化管理，通過建設智能化灌溉服務體系，大力發展噴灌、滴灌，推廣水肥一體化，讓灌溉省水又省心，使農業用水方式由粗放式向集約、高效方式轉變。另一方面，國有水管單位和灌區應當增強供水側改革意識，加快完善農田水利工程體系，做好工程維修養護，保障工程良性運行。供水與需水兩側對接，雙輪驅動，支撐福建省現代農業建設。

從福建省寧化、明溪、連城、浦城4個山區試點縣和龍海、晉江、霞浦3個沿海試點縣的農業水價綜合改革實踐看，水價改革與工程改造、種植結構調整息息相關。工程越完好，種植結構調整越到位，規模經營越發達，水價改革越容易。例如，龍海市在試點項目實施過程中，一方面，對農田水利工程進行了改造與配套，工程體系更加完善，提高灌溉供水服務質量；另一方面，調整種植結構，發展設施農業與特色林果業，使得畝均用水大幅下降，節水效果顯著，農業收入也大幅度提高，對水價的承受能力與支付意愿也隨之增加。在畝均用水減少與水價承受能力、支付意愿提高的情況下，水價改革水到渠成。

4.4 因地制宜推行適合本地區水情的農業水價改革模式

由于福建省各地的水資源狀況、灌溉條件、經濟發展水平、種植結構等差異較大，農業水價綜合改革沒有通行模式，福建省后續全面開展農業水價綜合改革應當結合本省、本縣市的水情、農情，探索實行適合本地實際的農業水價改革模式。例如，水資源豐沛而經濟欠發達的山區定額內用水主要以財政補貼維持工程運行，運用“節余水權區域轉讓”和“水資源農轉非”節水獎勵機制，促進農業用水戶節水護水。水資源缺乏而經濟發達的沿海地區，定額內用水可通過收取優惠的灌溉水費維持工程運行，對超額用水實行懲罰性累進加價方式。

5 結 語

農業水價綜合改革是農業節水工作的“牛鼻子”，對保障福建省的糧食安全，促進農民增產增收，實現農業用水精細化管理，促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變，實現農業現代化至關重要。結合福建省的“北水南調、西水東濟”大水網布局和水

權交易平臺建設，農業水價綜合改革可以改善福建省水資源空間分布不均的不足，為福建省實施“21世紀海上絲綢之路核心區”“福建自貿區”“國家生態文明試驗區”等國家戰略提供用水安全保障。

參考文獻：

[1] 福建省水利政策研究編委會.福建水利改革發展研究調研報告集[M].中國水利水電出版社，2015.

[2] 福建省推進農業水價綜合改革實施意見的通知(閩政辦〔2016〕127號)[Z].

[3] 孫梅英.農業灌溉水費”暗補”改為“明補”的必要性與可行性[J].水利發展研究,2011,(01).

[4] 常寶軍，劉毓香.“一提一補”制度節水效果研究 [J].中國水利,2010,(07).