法國及剛果（布）金融監管體系改革及啟示

舒莉 李林

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法國及剛果（布）金融監管體系改革及啟示

舒莉 李林

舒莉，中國光大銀行北京分行 李林，武漢大學經濟與管理學院

21世紀以來，法國金融監管體系經歷了三個改革階段，剛果（布）則相對保持穩定。法國在朝著統一監管方向改革的同時，仍保留了二元監管特點，剛果（布）則一直采取分業監管模式，這與各自所處的經濟、金融的不同發展水平相關。總體來看，金融監管的趨勢是立法先行，宏觀審慎與微觀監管相結合，打破國家主權，向全面、系統、集中監管轉變。監管重點從加強監管權力向加強風險監管與問題處置并重轉變，由此給我國金融監管改革帶來啟示。

[Résumé]Depuis le début du XXIesiècle, plusieurs réformes sur le cadre réglementaire financier ont été validées en France. Cependant, celle de la République du Congo n’a quasiment pas subi d’amendement ou de modification. La différence est essentiellement due à l’écart du niveau de développement économique et financier des pays cités.Dans l’ensemble, on constate une tendance à la priorité accordée à plusieurs secteurs tels que la mise en ?uvre de la loi, l’intégration de la macro-prudence et la micro-surveillance, la percée de souveraineté nationale, un changement réglementaire global systématique et centralisé. L’accent réglementaire se porte sur le renforcement du pouvoir combiné à la supervision du risque et à l’élimination des entraves. Cette évolution peutservir de référenceà la Chine sur sa réforme du cadre réglementaire financier.

金融監管體系 法國 剛果共和國 改革 啟示

金融監管體系改革永遠“在路上”，是一個根據經濟金融發展需要而不斷調整和改革的過程。2008年次貸危機之后，法國金融監管進行了一系列重大調整和改革，這些改革基于其監管傳統、歐元區監管體制變革及其國內金融發展需要。國內外學者對此進行了總結和分析。郭偉,劉揚（2013）①介紹了2008年以來歐盟與法國金融監管的新變化，指出了這些變化對我國的啟示。柴瑞娟（2013）②從法律角度分析了2008年后法國金融監管的變革，認為其改革的核心點在于監管機構重整和其權力的強化。姜影（2014）③總結了后危機時代法國金融監管改革新架構，認為改革主要圍繞調整傳統嚴格的分業監管模式、擴大金融監管機構監管權限兩大主軸，對于分業監管模式的改革體現出法國正在從按領域分類的監管向以目標為目的的監管模式發展。安娜·多米尼克·梅維爾（2014）④則從金融法律角度系統分析了法國金融監管法律體系的演變和金融監管主要框架。剛果（布）所在的中部非洲經濟貨幣共同體(“la Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale”, 縮寫為“CEMAC”，簡稱為“共同體”)⑤，是法國前殖民地，其金融監管體系模仿法國建立，在當前經濟貨幣危機加劇的情況下，要求改革貨幣體系和金融監管體系的聲音也越來越高。兩者一個代表了發達國家，一個代表了欠發達國家。本文在前述分析基礎上，針對兩國金融監管的最新進展，探討兩者金融監管體系的變化，不僅希望增進中國對法國和中部非洲金融體系的了解，而且也希望對我國金融監管體系改革帶來啟發。

一、法國金融監管體系改革

21世紀以來法國金融監管體系總體上可分為三個階段（見圖1），2010年前的分業監管模式，2010年起的宏觀審慎監管模式，及2013年起的強化監管模式。

（一）法國2010年金融危機前的金融監管體系

2008 年金融危機前，法國金融監管一直實行嚴格的分業監管模式，銀行、保險和證券業分別有各自的監管機構。

1、金融監管的法律基礎。法國金融監管以法律為基礎，所有相關監管要求都體現到法律上。2003年國會通過2003-706號法律《金融安全法》⑤，這是一部具有里程碑性質的金融監管法律，標志著法國金融監管轉向系統性風險管理或者宏觀金融安全。制定此法的目的是借此識別、控制和化解經濟活動和金融活動中的風險，保證金融安全。根據《金融安全法》，設立兩個咨詢委員會：金融業咨詢委員會（CCSF），為信貸機構、保險機構提供研究和咨詢，促進不同的金融服務提供者與客戶之間關系的協調；金融立法與監管咨詢委員會（CCLRF），負責為金融監管提供立法咨詢，重新定義金融管理部門的監管權限，創建金融市場監管局（AMF），負責規范金融市場參與者與金融產品。隨后，又先后通過2005-842號法律《經濟現代化與市場信心法》、2008-776號法律《經濟現代化法》，進一步對金融監管體系進行了完善。

圖1 法國金融監管體系改革

2、金融監管體系。整個金融監管體系由金融業企業監管理事會、經濟與財政部、法蘭西銀行、五個行業委員會或監管局（信貸機構與投資企業委員會、銀行委員會、保險企業委員會、保險和互助保險監管局、金融市場監管局）、兩個咨詢委員會（金融業咨詢委員會、金融立法與監管咨詢 ）等構成。

3、特點。當時的金融監管體系體現了不同于美、英、德國的二元監管原則和分業監管原則，即將金融市場監管與對市場參與者（銀行、保險公司、投資公司）的審慎監管相互分開，銀、證、保由不同監管機構分別管理。其優點在于將金融市場單獨監管，有利于降低市場風險，同時對各類型金融機構對應明確的監管部門，實現了專業化管理。但同時宏觀審慎監管不足，各監管部門間統一協調有一定難度，監管部門的權力也有所不足。

（二）法國2010年起的金融監管體系改革

2008年次貸危機爆發以后，法國也開始反思監管存在的問題，并在歐盟的統一監管改革框架體系下，對法國金融監管體系進行了重大調整和改革。

1、金融監管的法律基礎。一是歐盟相關的系列金融監管法律體系。二是2010-76號《關于合并銀行和保險業的監管機構與審批機構的總統令》⑦。圍繞消費者安全、金融穩定、提升法國在金融監管改革國際談判中的影響力等，合并信貸機構與投資企業委員會、銀行委員會、保險企業委員會、保險和互助保險監管局，新設立金融審慎監管局（ACP）。三是國會通過2010-1249號 《關于銀行和金融監管的法律》⑧。設立金融監管與系統風險委員會（CRFRS），取代金融業企業監管理事會，作為宏觀審慎監管的決策和協調機構。進一步強化審慎監管局權力，賦予更廣泛職能。進一步擴大金融市場監管局的權力。在審慎監管局和金融市場監管局間設立共同協調機構。

2、金融監管體系。由金融監管與系統風險委員會、經濟與財政部、法國央行、金融審慎監管局、金融市場監管局、金融監管咨詢部門構成。金融審慎監管局與金融市場監管局共同執掌法國金融監管事務，前者負責管理金融市場參與者，后者負責監管金融市場，這體現出法國正在從按領域的分類監管模式向以實現監管目標為目的的監管模式逐步轉變。

3、特點。在歐盟整體金融監管體系框架下，實現了宏觀審慎監管和微觀審慎監管的結合。同時將原來銀行業與保險業四個分散監管部門合并成單一的金融審慎監管局，有利于統籌監管。但因為此時歐盟監管體系也處于改革之中，如何適應歐盟單一監管規則的要求，處理好國內監管標準與歐盟監管要求的關系，也是需要研究解決的問題。此外，此階段監管體系中，雖然在ACP和AMF都下設了處罰委員會，加大了違規處罰力度，但尚未建立危機處置體系。

（三）法國2013年起的金融監管體系持續改革

1、金融監管的法律基礎。除歐盟相關的系列金融監管法律體系外，此一階段的標志性法律是2013年通過的2013-672號《銀行活動分離及規范法》⑨。此法律將原金融監管與系統風險委員會（CRFRS）改建為金融穩定高級委員會（HCSF），負責宏觀審慎監管。金融審慎監管局增加預防和化解銀行業危機的職能，改稱為審慎監管與處置局（ACPR）。進一步增強金融市場監管局（AMF）的監管職能和權力。

2、金融監管體系。由金融穩定高級委員會、經濟財政與公共會計部、法蘭西銀行、審慎監管與處置局、金融市場監管局、金融監管咨詢部門構成。具體如下：

（1）金融穩定高級委員會（HCSF）。是法國的宏觀審慎監管機構，負責監督整個金融體系以保持其穩定性，并確保對經濟增長的持續貢獻能力⑩。HCSF的使命是防止系統性風險，即因整個金融體系（或其大部分）的功能障礙而導致金融為經濟提供資金這一基本功能的能力下降。為確保金融穩定，HCSF采用了五個中間目標以更有效地指導其行動：一是緩解和防止過度信貸擴張和杠桿效用；二是限制過度依賴短期融資或過度風險轉移，維護金融市場流動性；三是限制直接和間接風險敞口的集中度（無論是利益相關者之間的相互影響還是暴露于共同風險因素）；四是限制不適當激勵措施所產生的系統性影響，以減少道德風險（包括加強系統性重要金融機構抵御風險的能力，對破產機構實施清算以減少系統性風險）；五是加強金融基礎設施建設以提升風險抵御能力。

HCSF還負責促進其成員機構之間的合作和信息交流。這些交流構成監管框架整體有效性的基本要素，因其考慮到與不同監管人或部門間相互聯系的風險和相關法規之間的交叉，以減少監管盲區。其權力分為三類：影響力工具（如溝通，公開發表意見等），以揭示可能存在的風險，并協調各方行為等；中間工具（如公布整改要求），要求第三方作出正式答復或采取措施；限制性工具，指動用具有法律約束力的權力。

根據法國《貨幣和金融法典》第L.631-2條，金融穩定委員會由八名成員組成：經濟部長，任主席；成員包括法蘭西銀行行長兼審慎監管和處置局主席，審慎監管和處置局副主席，金融市場監管局主席，會計規范監管局主席；根據國民議會主席、參議院議長、經濟部長分別提名的，在貨幣、金融、經濟等領域的三名杰出人士，其任職期限五年。HCSF每年至少召開四次會議，并直接向議會提交年度報告。

（2）經濟財政與公共會計部。簡稱“經濟部”，根據《貨幣和金融法典》第L.611-1條，經濟部長決定信貸機構或融資公司如下條件：信貸機構和融資公司的初始資本金額以及企業和金融機構可以直接或間接參與投資入股的條件；建立營業網點或網絡的條件；企業投資金融機構的條件等。

（3）法蘭西銀行。法國的中央銀行，也是歐元體系在法國的支柱，集中體現了歐洲中央銀行和法國中央銀行的聯邦制度。其主要任務概括為三個方面：貨幣政策，金融穩定和服務社會經濟。銀行在貨幣政策方面的作用至關重要，由其擁有的經濟學家和市場操作團隊來起草并執行銀行理事會作出的貨幣政策決定；同時作為貨幣的看護人，銀行采取措施保持物價穩定和公眾對現金的信心。在金融穩定方面，銀行負有保護和監督的雙重責任：負責加強風險監管和防范，保護儲蓄者的存款安全；在監督金融行業，銀行確保支付系統和市場基礎設施正常運行，定期對風險和金融體系的脆弱性進行評估。在服務社會經濟方面，銀行服務家庭和企業，為國家代理國庫賬戶，拍賣政府證券，編制國際收支表，根據與國家簽署的協議進行其他活動。其權力包括監管權力、采取行政強制措施權力、處罰權力、向公眾披露信息的權力。

法蘭西銀行由總理事會管理??？偫硎聲?1人構成，包括：行長和兩位副行長；考慮到其在財政或經濟領域的能力和專業經驗，由國民議會主席任命的兩名成員和參議院議長任命的兩名成員；部長理事會根據經濟部長提議，考慮到其在財政或經濟領域的專業能力和專業經驗，委任的兩名成員；一名法蘭西銀行的員工當選代表；審慎監管處置局副主席。法蘭西銀行日常管理工作由銀行行長領導。下設監管理事會、危機處置理事會、處罰委員會。

（4）審慎監管與處置局（ACPR）。隸屬法國央行的獨立行政機構，負責監督和保護金融體系的穩定性，保護銀行和保險部門的客戶、被保險人、會員和受益人。ACPR的任務由《貨幣與金融法典》第L.612-1條界定。其主要使命包括五個方面：確保金融穩定，在框架下監督銀行業，監督保險業，保護客戶和提升行業穩定性，給金融體系帶來全球視野。其權力包括：監管權力、采取行政強制措施權力、處罰權力、向公眾披露信息的權力。其組成：主席由法國央行行長兼任，副主席由保險專業人士擔任，秘書長由總統提名財政部長任命。下設監管理事會、監管危機處置理事會、處罰委員會。

（5）金融市場監管局（AMF）。獨立的公共權力機構，主要職責是規范法國金融市場的參與者和產品，擁有規范、授權、監督和必要時進行控制、調查和制裁的權力。它還要確保投資者獲得適當信息，在必要時通過調解手段來服務投資者。其使命包括三個方面：規范、信息和保護，即保護投資于金融產品的儲蓄資金，確保信息知情權，保證金融市場運作良好。其權力主要包括規章制度制定權，單獨裁決權，監管管理權和處罰權四個方面。其組成：主席根據政府法令任命，秘書長經財政部長批準后由主席任命。下設理事會和處罰委員會，有權強制執行紀律和金錢制裁。它從市場參與者交納的交易費用中獲得收益，因而也具有財務自主權。

（6）咨詢委員會。包括金融業顧問委員會（CCSF）和金融監管及立法顧問委員會（CCLRF）。CCSF負責研究信貸機構、金融公司、電子貨幣機構、支付機構、投資公司和保險公司及其各自的客戶群體，并在此領域以一般咨詢或顧問意見的形式提出建議?。CCLRF就任何有關法律或法令草案或行政命令的起草，在提交歐盟理事會審查之前，向法國經濟部長出具咨詢性意見?。所涉及的領域包括保險、銀行、電子貨幣發行人、支付服務提供商和投資公司等，不包括明確規定屬于金融市場監管局職權范圍的對象。

（7）金融監管合作。在法律層面，明確了各類金融監管合作機制，具體包括四個層面。一是在法國央行、經濟部、審慎監管與處置局、金融市場監管局、會計準則局、及其他監管機構間建立信息共享與監管協調機制。二是建立與歐盟金融監管的協調機制。三是建立與其他各國及國際組織的監管協作機制。四是加強對金融集團的監管。

3、特點?？傮w而言，經過不斷改革，法國金融監管在歐盟整體金融監管體系框架下，將宏觀審慎監管和微觀審慎監管更好地結合。既擁有監管權力，又有危機救助與問題化解的資源。但在歐盟強調單一市場、單一監管規則的大趨勢下，如何平衡主權監管和歐盟一體化的關系，也是需要關注的問題。

（四）法國金融監管體系是歐盟金融監管體系的有機組成

歐盟金融監管體系也在不斷改革發展中。2011年起歐洲金融監管體系（ESFS）正式生效。通過建立歐洲系統風險委員會（ESRB）和三個歐洲監督機構（ESAs），分別加強了對整個歐洲金融體系的宏觀審慎監管和微觀審慎監管。2014年11月起，歐元區設立銀行業聯盟（Banking Union),實施單一監管規則（Single Rulebook），建立單一監管機制(Mechanism of Single Unit, MSU)，歐洲央行跨過成員國監管部門直接監管歐元區內最大的約130家銀行。

因而，法國金融監管也是歐盟金融監管的有機組成（見圖2）。首先，HSCF基于與歐盟委員會、歐洲中央銀行（ECB）、歐洲系統風險委員會（ESRB）、歐洲銀行管理局（EBA）以及其他歐盟成員國的宏觀審慎監管機構的合作而作出決定。其次，法國審慎監管和處置局就銀行的資本監管，遵從歐洲央行的單一監管機制，適應其統一標準，并與歐洲銀行監管局保持溝通，歐洲銀行監管局也會將相關意見和建議告知ACPR（見圖2）。

圖2 法國金融監管體系與歐盟金融監管體系的關系

二、剛果（布）的金融監管體系

剛果共和國，簡稱剛果（布），是中部非洲六國經濟貨幣共同體成員國之一。中非經濟貨幣共同體（CEMAC）是中部非洲的法國前殖民地國家在20世紀60年代獨立后建立的區域性國際組織，基本采用法國法律體系和社會制度，其當前金融監管的框架也基本沿用法國20世紀九十年代的金融監管框架和實踐。

１、金融監管的法律基礎。中部非洲與其他法語非洲國家一樣，基本采用法國法律體系，其金融監管的法律體系包括兩個部分，一是作為普通公司，適用非洲商法協調組織（OHADA）?法律體系，包括OHADA統一公司法。二是作為金融性公司，適用相關金融行業監管要求。剛果（布）對金融監管尚缺少配套的國內法律體系。

對銀行的監管法律基于以下兩個公約：一是各成員國與法國在1972年11月23日簽署的貨幣合作公約，根據公約，設立中部非洲國家銀行（BEAC），作為CEMAC的中央銀行，以此建立了貨幣與金融基本體系。二是1992年先后簽署了中部非洲銀行監管協調公約和中部非洲銀行委員會公約，設立了中部非洲銀行委員會（COBAC），明確了對銀行等信貸機構的金融監管體系。之后近二十年內金融監管體系沒有重大變化。

對證券業的監管由中部非洲金融市場監管委員會（COSUMAF）負責。該委員會2001年12月8日經中部非洲經濟貨幣共同體國家元首會議第 03/2001- CEMAC- CE號附加法案批準設立。2003年以共同體條例的形式發布其組織運作體系和監管職能，從而正式運作。

保險業監管亦基于國家條約。1992年7月10日，14個非洲法語國家?在雅溫得（喀麥隆共和國）簽署“成立法郎區成員國非洲國家綜合保險產業組織條約”并建立非洲保險市場會議（CIMA）， 各國賦予新組織特別是CIMA下屬的區域保險監督委員會（CRCA）最廣泛的保險監管決策權力。

圖3 剛果共和國金融監管體系

2、金融監管體系。中部非洲經濟貨幣共同體內實行統一的金融分業監管政策，即各成員國境內金融機構直接由共同體層面的銀行、證券、保險機構分別監管，成員國財政部門協助行使部分國內金融監管職能。中部非洲國家銀行（BEAC）設在喀麥隆首都雅溫得，中部非洲銀行委員會（COBAC）、中部非洲證券與金融市場委員會（COSUMUF）、中西非保險市場會議（CIMA)都設在加蓬首都利波維爾。

（1）銀行監管體系。分為區域性國際機構及國內機構兩部分。CEMAC區域監管機構包括中部非洲銀行委員會及中部非洲國家銀行。國內監管機構包括財政部及其下屬的金融調查局、金融機構管理總局、外匯管理局等。

中非國家銀行（BEAC）。設立BEAC之目的為在中部非洲貨幣聯盟內發行貨幣并保持其幣值穩定，此外支持聯盟制定的各項經濟政策。具體職責包括：制定和管理聯盟的貨幣政策；發行貨幣聯盟內的法定紙幣和硬幣；管理聯盟的外匯政策；持有和管理成員國的官方外匯儲備；建立并保障支付及結算系統良好運行；保障聯盟的金融穩定。其決策機構包括董事會，貨幣政策委員會，理事會，各成員國的金融與貨幣委員會。由于歷史原因，法國對中非國家銀行的控制和影響力非常強大。董事會議事規則要求重大事項由董事會成員“一致通過”，這事實上使得法國有了一票否決權。BEAC在各成員國設立國家分部，其下還有辦事處，直屬BEAC管理。

中部非洲銀行委員會（COBAC）。負責監督轄內信貸機構遵守COBAC、BEAC及轄內各成員國主管機構頒布的各項適用法律法規及監管規定，并在出現違規行為時采取處罰措施。COBAC主席由BEAC行長兼任，委員會所需資金由BEAC提供。COBAC在各成員國尚無派出機構，相關監管由COBAC直接派人現場檢查或非現場監管。

剛果（布）財政、預算和國庫部（通稱為“財政部”）。負責設計金融、財會和預算方面的法律法規并提出相關建議，監督并參加對信貸機構、小額信貸機構及外匯管理機構的監管。財政部長同時擔任中部非洲經濟聯盟理事會（UEAC）和中部非洲貨幣聯盟（UMAC)理事會成員。財政部下設的金融監管相關機構主要包括剛果國家金融機構管理總局、外匯監管局、金融調查局，其中金融機構管理總局負責審查有關信貸機構、小額信貸機構、保險公司和保險中介的審批申請，并對小額信貸活動進行監控； 外匯監管局負責監管與資金匯轉和外匯相關的活動，金融調查局負責金融部門反洗錢工作。

剛果（布）國家信貸委員會。是一個全國性的咨詢機構，主要負責對儲蓄、信貸、銀行法規，銀行和金融系統的經營環境，以及小額信貸的發展進行研究，并在立法方面提出意見和建議，不具有對銀行和金融系統的監管權。

（2）證券監管體系。COSUMAF作為監管、規范和市場監督的監管機構，有三項主要職責：保護投資于可轉讓證券和與公開發行有關的其他金融工具的儲蓄資金安全，保證投資者信息知情權，保證金融市場良好運作。COSUMAF監管權力廣泛，包括制定規章制度權力、決策權力、市場監督權力、對市場參與者的監督權力、強制令或制裁權等。COSUMAF決策機構為理事會，由12個成員組成，包括：由CEMAC國家元首會議任命的一名主席，由中部非洲貨幣聯盟（UMAC）部長級委員會任命的11名成員，他們必須在會計、財務或法律事務方面具有公認的專業知識。COSUMAF在各成員國尚無派出機構和人員。

（3）保險監管體系。非洲保險市場會議（CIMA）及下屬的區域保險監督委員會（CRCA）為共同體共同的保險監管機構。各成員國只有監管保險中介人和保險領域技術專家的權力。其宗旨為加強和鞏固成員國保險領域的密切合作，使保險市場能夠更好地適應非洲現實，并制定保險和再保險法律法規和統一政策。為此，CIMA通過了單一立法，實施單一保險監管機制和成員國保險監管協調機制。CIMA在各成員國尚無派出機構和人員。

3、特點。一是金融業尚處于起步階段，金融發展指標整體偏低。金融市場不發達，金融產品較為簡單，金融機構較少，金融深化程度較低，除銀行業相對有所發展外，證券和保險市場幾乎空白。二是金融監管呈現分業管理、相對粗放的特點，尚沒有形成宏觀審慎監管格局。三是由于監管集中在共同體層面，但各監管機構沒有足夠的人手和資金來進行監管，而國家層面又沒有相應的權力和機構來屬地監管，導致對這些金融機構的監管以非現場監管為主，監管薄弱，難以及時發現、識別和控制風險。

三、法國、剛果（布）金融監管共性和趨勢

由于剛果（布）的金融發展程度相對欠發達，剛果（布）的金融監管與法國存在較大差異。但因其源于法國監管體系，因而也呈現一些共同特點。

（一）監管差異

一是宏觀審慎監管的差異。法國從2010年開始，就設立了金融監管與系統風險委員會，負責宏觀審慎監管和協調，從原來的分業監管發展到統一的宏觀審慎監管。而剛果（布）依然采取銀、證、保分業監管的傳統模式，缺少統一的宏觀審慎監管。當然，這也與其證券、保險市場相對于銀行來說更顯滯后相關。

二是國內金融監管體系的差異。法國雖然適用歐盟的統一監管體系，但國內也有相對自主的監管部門，如經濟財政與公共會計部、法蘭西銀行、審慎監管與處置局、金融市場監管局等。但剛果（布）國內缺少金融監管部門，除財政部外，銀行業監管幾乎依賴于共同體層面的中非銀行委員會，但中非銀行委員會在各成員國并沒有分支機構，這導致剛果（布）對國內銀行缺少相對的日常監管。

三是政策效果上的差異。與法國與歐盟密切的經濟往來不同，剛果（布）與共同體內其他國家的貿易往來和資金往來需求低于國際上的其他國家，共同體內經濟未一體化，但卻采取金融一體化措施，雖然基于特定歷史原因能夠維持下去，但難以適應本國經濟發展對金融發展的需要。或者說，在推動金融服務本地經濟，降低國內金融風險特別是系統性風險等方面，國內監管體系難以采取有效措施。

（二）監管共性

一是立法先行。立法建議往往由行政部門先提出，后提交立法機構，或直接由立法機構提出。立法往往通過相關咨詢委員會提供建議，如法國金融監管的相關立法。立法形式多樣，法國采用歐盟法律和國內銀行法律，并整合成法典，剛果（布）則是直接以國家條約的形式，確認監管框架和體系。

二是監管主權讓渡。法國金融監管體系與剛果（布）都是在共同體金融監管一體化框架下的國內有限金融監管。法國適用歐盟單一監管規則、剛果（布）采用共同體直接監管體系，這勢必都要放棄國家監管主權。但金融監管脫離國家主權后，又往往使得本國缺少相應的貨幣政策和金融調控措施，在面對金融風險時力不能及。

（三）趨勢及特點

1、法國金融監管改革總體趨勢。一是從重視微觀審慎監管到與宏微觀審慎監管并重。成立超越政府部門的宏觀審慎監管委員會，負責全面風險管理。在宏觀審慎監管中，也注重發揮經濟財政部門的作用。如法國金融穩定高級委員會主席由經濟財政部長擔任，反映出金融穩定的最終目標仍是促進經濟增長，同時在央行和經濟部門之間達到一定的權力平衡。二是從分散監管到統一監管，進一步增強央行的監管權力。三是從個體監管到系統風險監管，監管重心放在系統風險的監管和化解上，同時也從抓監管權力到風險防范和風險化解（或問題處置）并重。四是將場外金融產品納入場內監管，實現金融產品全面監管不留死角。五是切實加強消費者保護，維持金融市場信心。六是重視監管機構協調和國際監管合作，在國內不同監管部門之間建立工作協調機制和信息交流機制，在國內外監管部門之間建立合作機制。但同時，法國的金融監管改革并未完全轉變為大一統監管模式，而只是對銀行和保險業統一監管，對證券分業監管，央行的監管職能雖有加強，但也有經濟財政部長任主席的宏觀審慎監管委員會予以制衡。

2、剛果（布）的金融監管改革趨勢。自上世紀90年代以來，剛果（布）乃至中部非洲經濟貨幣共同體的金融監管一直實行分業監管模式，沒有大的變化。包括銀行業監管，都還停留在巴塞爾協議I的要求上，今年以來逐步提出要推進巴塞爾II和III的落地實施。但考慮到本地金融市場發展水平和經濟現狀，估計近年難以有進一步的加強監管舉措。而且，由于2015年以來國際油價長期低迷，共同體各國經常項目逆差持續、外匯儲備幾近耗竭，中非法郎區銀行業或已進入危機區，中非法郎面臨較大的貨幣和匯率危機。在此背景下，剛果（布）既面臨改革金融監管體系的現實需求，又面臨內外部的金融困境，未來監管改革更主要取決于貨幣金融體系的整體整改，不確定性較大。

四、對完善中國金融監管體系的借鑒意義

雖然各國基本國情不同，政治經濟體制各異，經濟金融發展程度差異也很大，但通過對代表發達國家的法國和代表欠發達國家的剛果（布）的金融監管體系改革路徑的分析，我們不僅能增進對法國和西部非洲金融體系的了解，也可總結出對完善中國金融監管體系的借鑒意義。

（一）以強化宏觀審慎管理為核心，持續健全金融監管體系

金融監管體系是與時俱進的過程，與一定時期的經濟發展水平和金融發展程度相適應，沒有一成不變的體系，形勢發生變化監管體制也要相應調整。法國的金融監管體系近十年來為了適應經濟金融形勢而不斷調整，建立了強化的審慎監管體系和二元監管架構，設立了更高層次的負責宏觀審慎的監管機構----金融穩定高級委員會。中國也在2017年全國金融工作會議后設立了國務院金融穩定發展委員會，這對統籌相關監管部門，充分利用相關監管資源，從全局的角度來防范和化解金融風險，以及守住不發生系統性風險的底線，將起到核心作用。今后的一段時間，深入統籌協調人民銀行、銀行保險監督管理委員會和證券監督管理委員會，建立更加有效的現代金融監管框架，必將是金融穩定發展委員會的工作目標。人民銀行作為央行，可以在金融監管體系中發揮更大作用，包括在宏觀審慎監管和微觀行為監管中都可進一步發揮更大作用，但應在其貨幣職能和監管職能間建立防火墻機制，避免監管職能影響到貨幣職能。

（二）依法監管，立法先行

從法國和剛果（布）的金融改革來看，每一輪金融改革，都是立法和修法的過程。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。金融領域也要按照社會主義法治國家建設的根本要求，持續推進依法監管。一是金融監管立法先行。不管采取何種監管體系和改革措施，都需要盡快制定和頒布金融安全與金融穩定等宏觀審慎監管的法律，彌補因缺少上位法而導致改革細化措施難以推進的不足。二是金融監管體系上的變革，也需要在法律上予以確認。對中國人民銀行法、商業銀行法、保險法、證券法等，也要根據新的監管形勢和監管體系變化盡快予以修訂。三是持續完善金融監管的規章制度體系，形成更具操作性和覆蓋面的法律法規制度體系。剛果（布）監管不足，一個重要的原因在于缺少相配套的監管部門規章制度體系，因而也造成監管措施難以到位，監管意圖難以實現等后果。三是依法嚴懲，提升金融監管部門的權威，加大金融違法違規行為的處罰力度，特別是在互聯網金融發展過程中的一些“亂象”行為，需要嚴厲打擊，切實起到懲前毖后、治病救人的效果。

（三）落實全面監管和多重監管，建立全覆蓋的監管體系

金融是持續創新和高速發展的行業，市場、產品、服務在不斷創新，金融不能長時間留有監管空隙和死角。一是要將當前金融機構、金融市場、金融產品均納入金融監管體系。如將場外衍生產品交易全部轉入場內交易，將一些商品遠期、期貨等交易市場，以及互聯網金融、第三方支付等均納入金融市場監管范圍，將各類投資公司、理財公司、互聯網金融公司等視同金融機構納入金融機構監管范圍。二是對金融集團實施雙重監管，即一方面對其子公司按業務領域分別納入銀保和證券監管范圍，同時對集團總部按其最重要資產納入對應的監管體系。三是對新金融業態特別是互聯網金融建立預研和警示機制，監管部門針對創新業務提前開展研究和觀察，加強引導，建立預警機制，發現風險苗頭及時介入，防止風險的傳遞和蔓延。

（四）加強地方金融監管，建立全方位監管體系

剛果（布）監管能力不足的一個原因是完全依賴共同體的監管，屬地監管不足，這也導致剛果（布）政府面對金融風險力不能及。中國當前仍以垂直的條線監管管理模式為主，地方上的銀行保險證券監督管理部門往往更關注條線工作，地方政府缺少相應的措施和資源來應對區域性金融風險。前期一些區域性的非法集資、網絡平臺詐騙、P2P平臺跑路事件，造成了一些區域金融負面影響，而這類風險的防范和處置，更需要加強地方監管力量。因而，在堅持金融監管垂直管理模式的前提下，發揮地方政府在金融穩定中的作用，探索地方金融監管的模式和方法，如探索和發揮地方金融監管辦的監管作用，協調好人民銀行派出機構、銀保證監管派出機構與地方的關系，實現金融監管全覆蓋。

（五）逐步提升金融監管部門化解危機的處置能力。

從法國的金融監管改革來看，不僅要注重風險預防，也要注重風險處置。如將原審慎監管局改組為審慎監管與處置局，設立監管危機處置理事會、處罰委員會。對于中國監管部門，未來也有必要依法增加其處罰權力，加大處罰力度；同時立法增強風險處置能力，包括建立存款保險制度、金融穩定基金等風險平準基金，賦予其接管、重組、清算、變賣、持有風險資產和問題機構的權力，以便監管部門在風險事件未發生時能有效預防，風險事件發生后能及時干預。

（責任編輯：林立）

① 郭偉,劉揚：《后危機時代歐盟與法國金融監管的新變化及啟示》?！秶H金融研究》，2013，12:45-54。

② 柴瑞娟：《法國金融法律監管機構的重整與強化》?！段錆h大學學報(哲學社會科學版)》，2013（05）:110-115。

③ 姜影：《后危機時代法國金融監管改革新架構及其啟示》?！冬F代管理科學》，2014（04）:78-80。

④ [法]安娜·多米尼克·梅維爾著，姜影譯：《法國金融法》。北京：法律出版社，2014。

⑤共同體包括喀麥隆，中非，剛果共和國、加蓬、赤道幾內亞、乍得六個成員國。包含中部非洲經濟聯盟（UEAC）和中部非洲貨幣聯盟（UMAC)兩個區域聯盟。

⑥Loi n° 2003-706 du 1erao?t 2003 de sécurité financière. 法國《貨幣與金融法典》L.621等條。https://www.legifrance.gouv.fr/telecharger_pdf.do?cidTexte=LEGITEXT000006072026,訪問日期:2017年10月8日.

⑦Ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contr?le de la banque et de l'assurance. 法國《貨幣與金融法典》L.612等條。

⑧Loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière, 法國《貨幣與金融法典》L.621，L.631等條。

⑨Loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires。法國《貨幣和金融法典》L.511等條。

⑩法國《貨幣和金融法典》L.631-2-1條。

?法國《貨幣和金融法典》第L.142-3條。

?法國《貨幣和金融法典》第L.614-1條。

?法國《貨幣和金融法典》第L.614-2條。

?非洲商法協調組織（OHADA）根據1993年10月17日在毛里求斯路易斯港簽署“非洲商業法協調條約”設立，旨在協調非洲的商業法律，以確保其成員國投資者和公司的法律和司法安全。目前有17個成員國，均為法語非洲國家。

?這14個成員國為：貝寧、布基納法索、喀麥隆，中非，科摩羅，剛果共和國、科特迪瓦、加蓬、赤道幾內亞、馬里、尼日爾、塞內加爾、乍得、多哥。