中國應盡快完成從土地財政到不動產稅的轉變

魏雅華

我國土地政策的重大調整

對現有土地政策進行調整，是2018年中國經濟的一件大事。2017年12月18日召開的“2018年中央經濟工作會議”提出，加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度。

2018年1月15日，國土資源部部長姜大明對“2018年中央經濟工作會議”關于房地產市場的未來布局，作出了進一步的解讀。他說，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居，政府將不再是居住用地唯一提供者。

他的這句話說得再清楚不過：“政府將不再是居住用地唯一提供者”。也就是說，土地供應的渠道又增加了兩條，一條是城市中的，“非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地”，另一條是農村的，“允許農村的集體土地進入房地產租賃市場”。盡管對這兩條土地供應渠道的限制仍然很多，也很嚴格，但是這兩條斷頭路已經打開，讓人們看到了冰雪融化的可能。

國家這樣做的用意是十分清楚的，增加房地產市場的土地供應，使過高的房價降下來，進一步清除房地產市場泡沫?？梢钥隙?，這是一個好消息，關系到我國土地國策的重大好消息。

國家正在努力減少地方財政對土地的依賴，正在努力地理順國家的財政收入。將賣地收入轉化為存量資產的不動產稅，才是國家財政收入的正道。

做出這樣的決定是很不容易的，因為，持續了十多年的土地財政為地方政府提供了巨大的財政支持。

土地財政給國家帶來了什么

土地財政，是指地方政府依靠出讓土地使用權的收入，來維持地方財政支出，屬于預算外收入，又叫“第二財政”。

中國搞城市經營和土地財政，最早是從香港學過來的。但香港實行的是土地私有制，政府要先收購私有土地，進行初步開發后才能出讓。而我國實行的是土地公有制，憑借公權力和專政機關力量組織征地拆遷。這個過程有欠公平，容易招致民怨引發矛盾。

在很多地方，第二財政早已超過第一財政。國務院發展研究中心的調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。

也許，在2018年，我們應當重新解讀重新認識土地財政。

在中國，土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，中國城市建設突飛猛進，其原因就在城市政府通過經營土地，積聚了大量建設資金。城市經濟飛速發展，市民生活質量不斷提高，帶動了周邊農村經濟的轉型與發展，吸引了大量外地農民進城務工。其正面效應該充分肯定，但是，問題也由此而生。

第一，本世紀初，就有財政專家在研究報告中指出，當時中國政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達到甚至超過發達國家的水平。這種情況對于還處在發展中的中國來說，是不正常的。政府收入占GDP比重過高，一方面導致居民特別是農民收入增長緩慢；另一方面抑制了民間投資，雖然中央采取了許多措施，大力調整國民收入分配格局，但迄今并未根本改變。尤其值得關注的是，土地出讓收入大多集中用于城市，城鄉差距和和地區差距，不僅沒有縮小，反而更加擴大了。

第二，政府投資影響了產業結構調整，加劇了產能過剩。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設，刺激了建筑業、房地產業的大繁榮，帶動了建材、水泥、玻璃、鋼鐵、民用電器、五金、化工等產業的發展，生產能力嚴重過剩。這條產業鏈基本處于低端，過度的發展占用了大量社會資源，違背了中央加快轉變發展方式的方針。

第三，土地出讓收入由地方政府“自收自支”，長期缺乏收支規范與監督機制。征地拆遷中的經濟活動，成了少數黨政干部權錢交易的提款機；同時“土地尋租”愈演愈烈，過多的難以監控的財政收入，使得政府官員的貪腐越發嚴重，公眾反應強烈。征地強拆成了社會不安定的重要因素。2017年12月7日，北京市第一中級人民法院發布的《政府信息公開行政審判十年（2007-2017）》白皮書顯示，目前，涉及征地拆遷領域和房屋城建領域的案件最多，達到了36.7%。

第四，土地財政機制不改變，保護耕地、保護農民的合法土地權益，只能流于空談。同時，土地財政使地方政府的收入過分依賴于房地產開發商。而在中國現實中，由于農村的集體土地不能開發房地產，現有的開發商其實處于天然壟斷地位，這使其有可能大肆抬高房價，使得中低收入市民的住房問題，很難得到解決。

盡管在中國工業化、城市化的進程中，土地財政曾經發揮過重要的、積極的作用。但是，隨著改革的深入，其弊端也越來越明顯、突出，已經成為今后中國可持續發展的障礙。今后，應該切實落實科學發展觀，讓土地財政逐步退出歷史舞臺。

要從根本上解決當前“土地財政”困局，改變單純依靠土地出讓金和房地產稅收為主要收入來源的財政現狀，應該盡快開征不動產稅。

5月8日至20日，武漢市國稅局領導帶領8個調研組開展“走基層、訪稅戶、強黨建、促改革”活動。圖為孟軍局長（前排右二）在武昌區國稅局辦稅服務廳開展調研檢查，通過查看培訓記錄、隨機詢問納稅人等方式，扎實有序推進“雙評議”工作。

（圖/文：葉翩）

6月1日，武漢市國稅局機關組織黨員干部赴武漢革命博物館開展廉政主題黨日活動。全體黨員干部參觀了中共五大會址紀念館，“不忘初心，牢記使命”，重溫了入黨誓詞和入黨初衷，堅定了信念。圖為市局黨組成員和機關各支部書記在毛澤東舉辦的農講所舊址前合影。

（圖/文：葉翩）

中國應該盡快完成土地財政向房地產稅的轉變

我國的土地財政主要是依靠買賣土地創造財政收入。實際上，世界上很多發達國家也都依靠土地財政，但國外主要通過對存量土地征收物業稅、房產稅等方式創造財政收入，這樣既體現了公平性，也保證了政府有相對穩定的財政收入。而且，也會促使政府平抑地價。

2014年，我國地方政府土地出讓收入再創歷史新高：地方政府性基金收入4.99萬億，其中國有土地使用權出讓收入4.26萬億，同比增加1340億元，增幅為3.2%。

這個數字十分龐大，是以“萬億”為單位來計算的。

國有土地使用權出讓收入通常由四項政府性基金收入構成，其中土地出讓金收入占國有土地使用權出讓收入約95%。

2014年，地產市場萎靡不振，土地成交下滑并時有流拍案例發生，但最終地方國有土地使用權出讓收入不僅沒有下降，反而比預算收入大幅增長17%。不過，與2013年地方政府出讓收入同比增速44.6%相比，增速已大幅收窄。

房地產企業高負債爭搶地王、銀行天量資金投向個人住房按揭，房企和個人債務杠桿同步膨脹的背后：上海、南京、合肥等房價暴漲的城市，土地拍賣收入屢創出新高，土地財政成為真正的大贏家。

可這樣的繁榮背后，隱藏著巨大的隱患，各級政府的地方債卻在大幅上行。

收入在大幅度地增長,可企業的負債率卻也在同時上漲。

房地產正受到銀行和債券市場的共同青睞，資金從個人住房貸款、房地產企業貸款和債券市場多渠道爭搶進入房地產。

自去年債券市場對房地產企業大開閘以來，債券市場已經成為房地產企業的超大馬力血泵。統計數據顯示：截至去年8月底，房地產企業的發債規模已經超過8000億，幾乎相當于上年全年發債金額的兩倍；相當于2014年全年發債金額的50多倍。

來自債券市場的資金不僅量大而且便宜，保利地產上半年發行的債券利率甚至低于3%，已經與國債利率相差無幾。對國企地產公司而言，債券利率低于4%已經屢見不鮮。

銀行系統則通過個人住房貸款，間接向房地產企業輸血。財報數據顯示：上半年四大行新增的2.47萬億貸款中，有1.37萬億貸款流向了個人住房貸款，占增量的55.66%。當前四大行的個人住房貸款余額已經達到10.62萬億，占四大行總貸款規模的比重已高達24.74%。央行數據顯示：7月份新增貸款幾乎全是房貸。

與此同時，許多高新企業、中小企業，無法得到貸款，一定程度上影響了中國經濟的發展。

土地出讓收入減少，地方債務增加

根據官方公布的數據計算：2005—2015年土地出讓金合同價款高達24.24萬億，加上去年上半年的賣地收入，已經穩超25萬億。

2015年以來的房地產去庫存和向房地產商開放債券融資渠道，一個共同的大背景是：過去兩年土地出讓收入銳減，去年比2013年減少了約1.22萬億。

與房地產相關的收入不僅僅是土地出讓金，還包括各項稅收。

房地產是地方政府真正的大糧倉。土地出讓金和相關稅收的減少，讓很多地方的財政收入捉襟見肘，以土地作為抵押和還款來源的地方債務面臨壓力。關于地方政府負債的準確金額說法不一，社科院的研究報告是30萬億，這其中相當部分需要來自土地拍賣的收入償還。根據新華社的報道，截止2017年7月底已經發行地方政府債券3.97萬億。

財政部對外發布的公告中說，截至去年年底，全國地方政府債務余額為164706億元。

2017年整年，全國發行地方政府債券43581億元。其中，一般債券23619億元，專項債券19962億元；按用途劃分，新增債券15898億元，置換債券27683億元。這是財政部首次發布全年地方債的細賬。

截至2017年12月末，全國地方債余額為164706億元，其中，一般債務103322億元，專項債務61384億元；政府債券147448億元，非政府債券形式存量政府債務17258億元。

讀讀這個賬單，不能不讓人憂心忡忡。

2017年年底，國家財政部已經發出警告，不要指望國家財政會來兜底，誰舉債，誰還賬！誰的孩子誰抱！

中國房地產市場應盡快結束土地財政，轉而開征不動產稅，只有這樣，才能理順中國房地產市場的經濟秩序。才能遏制房價的過快上漲。

展望2018年，中國經濟正在走向正軌，2017年，我國經濟GDP的增長率為6.9%，通貨膨脹率CPI為1.6%，中國的經濟總量超過了80萬億元，國內生產總值達827122億元。

這組經濟數據近乎完美，中國經濟正在從追求數量轉而追求質量，人民的幸福獲得感正在增強，展望2018年的中國經濟，前程似錦，中國正在大踏步地走向輝煌！

5月23日，武漢市江岸區地稅局組織黨員干部赴中共五大會址紀念館參觀學習，大家表示要以革命先輩為榜樣，學習他們艱苦樸素、廉潔自律、甘于奉獻的精神品格，不斷提升自己的理論水平和政治素養，為黨的事業“不忘初心，繼續前進”。

（圖／文：廖小英）