公路超限運輸行為的認定標準

文/河海大學法學院　陳廣華　孟慶賀

現行法律賦予公路管理機構行使公路行政管理的職能，治理公路超限運輸行為。引入一則公路超限治理案件，分析超限運輸各方主體法律關系，明確公路超限運輸行為的認定標準，規范超限執法人員的執法程序，維護行政相對人的合法權益，形成良好的超限治理環境。

一則公路超限治理案件引發的法律思考

案情簡介

2015年9月17日下午，安徽省淮北市交通執法局工作人員發現天意運輸公司所有的車輛，認為可能存在超限運輸的情形，根據貨物源頭單位出具的發貨單，顯示總重噸位109.82，車皮噸位24.6，凈重噸位85.22，涉案車輛駕駛員王全見認可超限54.82噸，超限率99.67%。

市交通執法局在實施超限檢查的過程中，未對涉案車輛進行初次過磅檢測。隨后，天意運輸公司自行轉載超限貨物，市交通執法局對所載貨物進行過磅核驗，王全見在該復驗單據上簽字確認。市交通執法局遂于2015年9月23日作出皖淮北交罰〔2015〕2200479號《行政處罰決定書》，決定給予罰款叁萬元的行政處罰。涉案車輛為六軸車，車貨總限重55噸。天意運輸公司委托王全見處理涉案超限事宜。天意運輸公司已于2015年9月29日繳納了《行政處罰決定書》確定的叁萬元罰款數額。天意運輸公司對該行政處罰決定不服，認為涉案車輛屬于超載范圍，市交通執法局不具備行政處罰權，遂提出訴訟。

一審法院認為：第一，根據《安徽省公路路政管理條例》第十六條、《關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》（交公路發〔2004〕219號）第三條第（三）項第2目的規定，市交通執法局以車軸所承受的載荷程度作為衡量是否超限運輸的標準，以涉案車輛超過六軸車輛限定55噸標準而進行處罰，認定涉案車輛屬于超限運輸的范圍。第二，市交通執法局在實施超限檢查的過程中，未對涉案車輛進行初次過磅檢測屬程序輕微違法，但對天意運輸公司的權利并不產生實際影響，市交通執法局認定涉案車輛存在超限運輸的違法行為，并無不當。

二審法院認為：交通部、公安部等部門聯合下發的交公路發〔2001〕21號文件規定六軸及以上車輛車貨總重超過55噸屬超限運輸，該案中涉案車輛為六軸車，車貨總質量超過了55噸，故一審認定涉案車輛為超限運輸有事實和法律法規依據，并無不當。市交通執法局具有在本行政區域內對貨車公路超限運輸行為的行政處罰職權。市交通執法局未進行初驗，程序違法，但對超限運輸的事實及超限數雙方均無異議，一審確認涉案行政行為違法但不予撤銷適當。

案件的法律思考

1.在公路超限治理案件中，公路超限運輸行為的認定標準是什么？

2.在公路超限治理案件中，應當如何規范超限執法人員的執法程序？

3.在公路超限治理案件中，若涉案車輛既存在超限又存在超載情形時，雙頭執法是否違反“一事不再罰”原則？

公路超限運輸行為認定的實證研究

超限運輸行為的幾種特殊情形

超限運輸是指貨運車輛載物超過法律、法規、規章、國家標準規定或者交通標志標明的限載、限高、限寬、限長標準，在公路上行駛的行為。超載運輸是指車輛載物（客）超過核定載質量在公路上行駛的行為。其中，超限運輸的限載和超載運輸的核定載質量有著不同的認定標準。

超限但不超載

當某一車輛在核定載質量范圍內運輸時，有可能存在超限運輸的情形。例如，某貨運車輛甲，自重A噸，核定載質量B噸，總重A+B噸（限制車貨總質量為C噸，其中A+B＞C），當它滿載時（即車輛總重為A+B噸），前軸載a噸（單軸每側單輪胎，限制軸載b噸，其中a＞b），后軸載c噸（雙軸每側雙輪胎，限制軸載d噸，其中c＞d）。此時，該貨運車輛雖未超載運輸，但軸載和總質量都存在超限情形。

超載但不超限

同樣，當某一車輛在超限范圍內運輸時，有可能超過核定載質量。例如，某貨運車輛乙，其核定載質量A噸，若載貨到B噸（其中A＜B），該車輛的前軸載為a噸（單軸每側單輪胎，限制軸載b噸，其中a＜b），后軸載為c噸（單軸每側單輪胎，限制軸載d噸，其中c＜d）。此時，該車輛的軸載質量和車貨總質量均未超限，但是該車輛超過核定載質量，應當認定為超載。

對涉路行政訴訟案例進行分析，有利于幫助路政部門提高管理能力。

既超限又超載

某一車輛既存在超限運輸又存在超載運輸，是指該車輛既超過核定載質量運輸，軸載和總質量又存在超限情形。例如，某貨運車輛丙，自重A噸，核定載質量B噸，總重A+B噸（限制車貨總質量為C噸，其中A+B＞C），若載貨到D噸時（其中D＞A+B），前軸載a噸（單軸每側單輪胎，限制軸載b噸，其中a＞b），后軸載c噸（雙軸每側雙輪胎，限制軸載d噸，其中c＞d）。此時，該貨運車輛不但存在超載運輸行為，而且軸載和總質量都存在超限情形。

超限運輸行為的認定依據

我國《公路法》《公路安全保護條例》并沒有對超限運輸車輛作出具體規定，《超限運輸車輛行駛公路管理規定》第3條明確了超限運輸車輛的認定標準，交通部〔2000〕2號文《超限運輸車輛行駛公路管理規定》和國家七部委交公路發〔2004〕455號文《關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》目前是構成公路超限運輸行為認定的主要依據。2017年交通運輸部、公安部《關于治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作的實施意見（試行）》又進一步明確了將《汽車、掛車及汽車列車外廓尺寸、軸荷及質量限值》（GB1589-2016）規定的最大允許總質量限值，作為車輛限載標準，實現了車輛生產和使用標準、路政超限治理和交警超載治理認定標準的統一。梳理法律法規政策條文中的規定，目前超限運輸的認定標準主要分為兩類：一是以車輛載貨后的幾何尺寸來確定的，二是以車貨總質量（最大允許總質量限值）確定的。在本案中，涉案車輛為六軸車，車貨總質量總重噸位109.82，遠遠超過了超限認定的標準，違反了現行認定標準的規定，構成超限運輸的事實認定，毋庸置疑。若涉案車輛超過機動車駕駛證上核定的載質量，同時構成超載運輸，在此不論。

路政管理的行政訴訟案件，多發生在交通發達的東部地區及河北省等地。

超限運輸行為認定的方式

治理原則

根據《公路超限檢測站管理辦法》第25條的規定，公路超限檢測應當采取固定檢測為主的工作方式，因此公路超限治理遵循的是固定檢測原則，主要是為了公路安全保護和公路交通安全的平衡。實踐中，公路管理機構及其執法人員應當在固定檢測站點查處超限運輸行為，不得私自流動檢測，尤其是不得在高速公路主線上開展流動檢測。但是考慮到實際治理環境的復雜性和嚴峻性，在考慮公路交通安全的同時，優先加強對公路本身的安全保護，例外地允許檢測站附近路網密度較大、故意繞行逃避檢測或者短途超限運輸情形嚴重的地區有條件地開展流動檢測，以加強治理超限運輸行為。

關于超限行為本身的治理，路政部門基于法律、行政法規的授權具有監管超限運輸的行政執法權。

治理程序

一般來說，行政行為應當在法定程序內進行，以保證行政行為的合法性，防止權力的濫用。就超限治理而言，執法人員應當遵循“測量-認定-處罰-卸載”等流程，最終結束超限查處執法行為，每一個環節均要求執法人員嚴格在法律法規政策、行業標準規范內進行。以該案為例，市交通執法局工作人員發現涉案車輛可能存在超限運輸的情形，根據貨物源頭單位出具的發貨單和駕駛員的陳述認定車輛超限運輸，后轉載超限貨物過磅復驗，據此作出行政處罰決定。在整個過程中，證據確鑿，認定事實清楚，對于市交通執法局的處罰決定沒有爭議之處。依據公路超限治理的工作流程，市交通執法局在實施超限檢查的過程中，未對涉案車輛進行初次過磅檢測，隨即認定所涉車輛超限運輸，這一行為雖然不影響處罰結果的認定，也未對相對人的合法權益產生實質性不利后果，但是其屬于程序違法，應當予以糾正。

處罰方式

對違反規定擅自超限運輸的行為，公路管理機構有權依法給予責令改正、罰款等行政處罰，造成公路損壞的，還應當追究行為人的賠償責任。同樣，《道路交通安全法》賦予了公安機關查處公路超載運輸的職權，有權對超載運輸相對人作出警告、罰款等行政處罰。在公路超限治理案件中，若涉案車輛既存在超限情形又存在超載情形時，雙頭執法是否違反“一事不再罰”原則是一個執法現實問題。

所謂“一事不再罰”，是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次或者兩次以上的處罰。存在既超載又超限的情形下，首先，在無法律綜合授權的前提下，行政主體并非同一，應當由公安機關和公路管理機構分別執法；其次，就違法行為而言，超載屬于一個違法行為，超限屬于另一個違法行為，兩者不應混同；最后，公安機關的執法依據是《道路交通安全法》等法律規定，公路管理機構的執法依據是《公路法》及相關法律，并非同一依據，公安機關和公路管理機構分別有權執法，查處超載超限運輸行為。但是對于違法結果的處罰，應當建立常態化、制度化的公路管理機構負責監督消除違法行為、公安機關單獨實施處罰記分的治超聯合執法模式，以避免重復罰款。

由于路政部門在涉路訴訟中往往作為被告，在行政執法過程中缺乏主動收集證據的意識，一旦應訴經常處于被動地位。

路政部門應對作出的具體行政行為負有舉證責任，同時，注意證據提交的時限節點。

公路超限運輸行為認定的完善建議

明確超限運輸行為的認定標準

《超限運輸車輛行駛公路管理規定》等法律法規政策已經明確規定了公路超限運輸行為的認定標準，統一了全國超限認定標準，從根本上為超限治理工作提供了制度保障和依據。“有法可依，有法必依”，要求執法人員應當嚴格遵循和把握超限運輸行為的兩個重要認定標準：車輛載貨后的幾何尺寸和車貨總質量，符合其中任何一個認定標準，即應當認定所涉車輛存在超限運輸行為，依法予以相應的處罰。同時，超限和超載屬于兩個不同的概念，兩者并不存在沖突，對它們的認定標準也不應存在混同。因此，應當嚴格區分超載和超限的治理主體、認定標準、責任追究等，超載行為的認定并不能影響超限行為的認定，反之亦然。

規范超限執法人員的執法行為

依法辦事是行政主體及其執法人員行政水平和能力的基本要求，也是依法行政的一個具體體現。《國務院辦公廳關于進一步推進物流降本增效促進實體經濟發展的意見》（國辦發〔2017〕73號）中強調，要規范公路貨運執法行為，嚴格要求執法人員規范現場執法程序。公路管理機構作為行政主體應當依照法律規定的程序履行行政職能，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。在具體的超限治理案件中，執法人員在檢查超限運輸行為時，應當持證上崗，并且執法人員不得少于兩人，向當事人或者有關人員出示證件，并申明執法檢查依據和理由。同時，規范執法流程，在執法程序中詢問或者檢查應當制作筆錄，拍照或者錄像。在行政處罰過程中，應當依法履行告知相對人擬處罰的事實、依據，聽取相對人的申訴、意見，并依法向相對人送達行政處罰決定書。在該案中，法院認定被告市交通執法局的執法行為是否違法的依據，關鍵在于被告是否依據法定程序執法，是否侵犯了相對人的合法權益。因此，在整個執法過程中，執法人員均應當依據法定程序進行，不得擅自越過流程執法，不得侵犯相對人的合法權益。

加大超限運輸行為的治理力度

針對實踐中公路超限運輸行為的普遍性和嚴峻性，僅從制度上嚴格把控超限運輸行為的認定標準，成效尚顯微薄，還需要在實踐中加以靈活運用，同時加大超限運輸行為的治理力度。對此，一是要嚴格認定超限運輸行為，嚴禁徇私舞弊行為。超限運輸行為的危害性具有廣泛性、潛在性、不可控性等特征，一旦發生意外，很有可能造成巨大的人身、財產傷亡，極大地影響到國家交通安全。對于此類行為，公路管理機構作為超限治理的重要執法主體，應當嚴格查處超限車輛，在法律授權的范圍內予以處罰，絕不姑息。同時，要加強隊伍內部的廉政教育，保持執法隊伍的純潔性，堅決與違法行為作斗爭。二是要在空間和時間上拓寬查處范圍。在空間上，要因地制宜開展超限治理工作，路網密度大、超限運輸頻發的地區應當加大查處力度，通過固定檢測和流動檢測相結合的方式綜合治理超限運輸行為。在時間上可以不定期地進行執法檢查，有條件地聯合其他部門、社會力量共同開展治理工作。三是要理性執法，文明執法，維護相對人合法權益。加大超限運輸行為的治理力度并不意味著要犧牲相對人的合法權益，相反要求一切行政執法行為都要在法律的規定范圍內進行，依法行政始終是公路管理機構超限治理工作的一個基本原則。