南極搜救體系現狀與影響及我國的對策研究

董躍 葛隆文

(1中國海洋大學法政學院, 山東 青島 266100; 2中國海洋大學海洋發展研究院, 山東 青島 266100)

0 引言

一般而言, 南極地區是指南緯60o以南的廣大區域, 包括南極大陸、冰架及其周邊的海洋。由于南極地區氣候和地理環境的特殊性, 在該區域進行航行或陸上活動的相關人員都有可能遇險被困。現實中已經發生過一些造成嚴重后果的遇險事故, 造成了較大的損失, 例如2003年12月3名韓國世宗王站考察人員因天氣原因遇險[1]、2007年11月23日懸掛利比里亞國旗的客船Explorer號穿越冰區沉沒[2]、2011年2月非政府探險隊的Berserk號因天氣原因失蹤[3]、2013年4月懸掛中國國旗的漁船“Kai Xin”號船上失火后沉沒[4]等。

除對遇險人員的搜救外, 南極搜救還承擔著保護南極區域環境的任務, 即盡量減輕和避免各類事故可能對南極區域環境造成的損害[5]。因此,如何在這些情況下迅速、及時、有效地開展搜救行動成為各國必須考慮的問題。但是, 在南極地區開展搜救活動卻面臨著重大的困難, 主要體現在搜救區域與相關應急救援設施可能距離太遠、環境惡劣、硬件設備不達標等幾個方面。為更好地應對這些問題, 相關國家和國際組織已經在現有的條件和法律框架下, 有針對性地建立起了相應的搜救體系, 并在實際應用中發揮著重要作用。

雖然南極搜救活動已經有了較長時間的實踐并獲得了積極的效果, 但在理論研究方面, 國內外對其都鮮有關注, 即使有相關總結也具有較大的局限性—— 特別是缺乏從國際法角度對于南極搜救體系的功能和影響進行審視的成果。因此,本文擬在對各國南極搜救體系進行系統性梳理和總結的基礎上, 對其機制及必要性進行研究。

1 南極搜救機制概述

經過實踐和總結, 依托國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)和國際民航組織(International Civil Aviation Organization,ICAO)的全球搜救計劃, 南極地區目前已經形成了特有的國際搜救體系和流程[5]。

具體來說, 在考慮到南極地區地理位置特殊性和搜救行動實際開展情況的基礎上, 經國際海事和航空協議的分配, 南極地區被劃分為5個搜救區域(Search and Rescue Regions, SRRs), 分別由5個距離南極最近國家(阿根廷、澳大利亞、智利、新西蘭和南非)的搜救協調中心承擔相應的搜救協調職責[5](圖1)。

圖1 南極搜救區域分配圖(來源于第31次南極條約協商國會議信息文件099)Fig.1. Distribution of Search and Rescue Regions in Antarctic (from ATCM31_ip099)

同時, 在搜救區域內, 各國搜救協調中心可以采用衛星遇險信標檢測系統COSPAS-SARSAT進行協助; 并會在大量航行預警區(Navigational Areas, NAVAREAs, 由國際海事組織、國際航道測量組織和世界氣象組織協商建立)廣播相關導航安全信息[5]。

各國已對南極緊急事件的不同類型達成共識,一類通常由開展活動的國家自行負責, 另一類則需要相關搜救協調中心提供幫助; 這也與正常的搜救實踐相一致: 當地的單位或協調者負責其能力范圍內的事件處置, 當有需要時再尋求國家救援協調中心的幫助[7]。因此, 會根據遇險、遇難事故的不同種類來確定在搜救行動中起主導作用的搜救協調主體。一般來說, 相關在南極失蹤的船只或飛行器的搜救工作通常由相應的搜救協調中心來協調, 而冰上/陸上探險隊的遇險搜救會由最合適的一方(通常是相關南極科考站)進行協調[5]。

需要強調的是, 現有的南極搜救體系并不是一個完全獨立自足的系統, 而是依托于5個負責南極特定區域搜救國家自身的搜救體系, 在日益深化的國際合作基礎上形成。具體而言, 阿根廷、智利和南非這3個國家都分別設有一個海上搜救協調中心和一個航空搜救協調中心; 澳大利亞和新西蘭則各有一個海空聯合搜救協調中心。這5個國家已經與各自毗鄰的一或兩個國家相互簽訂了大量的雙邊搜救協議(尤其是在海事方面)。這些國家的搜救協調中心也都與各自國家的南極科考站保持著穩定并持續發展的關系[6]。同時, 國家南極局局長理事會(Council of Managers of National Antarctic Program, COMNAP)也為各國的交流與合作提供了平臺和機會, 并建立了專門的搜救網站。在國家南極局局長理事會的主持下, 目前已召開3次南極搜救工作組會議。同時, 自2013年始, 每隔3年均會召開一次搜救工作組會議[7]。

此外, 各相關國家和組織都鼓勵在南極地區活動的船只向相關的搜救協調中心報告其位置信息, 以便使可能遇險的船只或個人在險情發生時得到盡快的救助。同時, 所有救援協調中心均可及時獲得南極海洋生物資源養護委員會船舶監控系統(Vessel Monitoring System, VMS)的相關船只位置數據, 國家南極局局長理事會(Council of Managers of National Antarctic Program, COMNAP)的船舶位置報告系統(Ship Position Reporting System, SPRS)也被救援協調中心用來確定船只的位置信息, 這也進一步促進了搜救活動的開展和實施[7]。

2 南極周邊各國搜救體系及其運行情況

南極搜救體系的運行, 離不開距離南極最近的澳大利亞、新西蘭、智利、阿根廷和南非5個國家自身的搜救體系。正是這5個國家的搜救體系擔負起了南極地區的搜救重任。因而, 了解和研究這5個國家的國內搜救體系有助于更好地理解整個南極搜救體系的運作與實踐。

2.1 澳大利亞

澳大利亞的搜救區域覆蓋澳大利亞大陸, 包含印度洋、太平洋和南大洋的大片區域, 也包括澳大利亞的“南極領土”, 共覆蓋53 000 000 km2,包含延伸到南極區域的南部海域(圖2)[8]。

圖2 澳大利亞搜救區域圖(來源于澳大利亞海事安全局網站https://www.amsa.gov.au/file/364)Fig.2. Search and Rescue Region of Australia (From the website of Australian Maritime Safety Authority, https://www.amsa.gov.au/file/364)

澳大利亞海事安全局(Australian Maritime Safety Authority, AMSA)是澳大利亞法定的搜索營救當局, 為澳大利亞提供國家搜索與營救服務[9]。其與澳大利亞國防部隊以及各層次的警察組成了以澳大利亞國家搜救委員會為核心的澳大利亞搜救體系。在這些機構之上還有國家搜救委員會進行監管和協調。因為在具體搜救中只能有一個搜救當局全面負責協調搜救事宜, 所以在搜救行動中不負責具體搜救事件的其他搜救當局會提供相應的支持[10]。

澳大利亞聯合搜救協調中心(the Joint Rescue Coordination Centre, JRCC)位于堪培拉, 設在澳大利亞海事安全局總部內, 直接對搜救行動進行協調和指揮。它由具有海軍、商船、空軍、民用航空和警務背景的工作人員組成, 全天候不間斷運作[11]。在收到相關遇險警報后會立即開始運作,進行信息的搜集和具體搜救行動的協調與分配。除此之外, 搜救協調中心還組織每年的聯合搜救演練和信息交換, 并與其他國家的搜救協調中心和南極科考站保持聯系。

為更好地在南極地區開展工作, 2008年4月23日, 澳大利亞海事安全局與澳大利亞南極局(Australian Antarctic Division, AAD)就南極區域的搜救協調簽訂諒解備忘錄。諒解備忘錄將澳大利亞海事安全局與澳大利亞南極局近年來深入發展的關系正式化。更重要的是, 諒解備忘錄包含了運作流程和聯絡交流安排, 認可了兩個機構在具有挑戰性的搜救行動中的各自專長: 澳大利亞海事安全局的搜救協調中心擅長搜救的協調; 澳大利亞南極局擅長在南極環境下行動, 并且掌握如何在南極運作資源方面的知識。此外, 該諒解備忘錄還明確了兩方在具體搜救行動中的責任劃分—— 對于發生在澳大利亞南極局活動區的任何類型的搜救事件(包括陸上、海上和航空), 由澳大利亞南極局首先承擔協調工作和責任。如果對海上或航空搜救事件的管理超出了澳大利亞南極局自身的能力, 則將全面協調工作轉交給澳大利亞海事安全局。在可行的情況下, 澳大利亞南極局還需承擔澳大利亞海事安全局(包括聯絡的其他南極組織)所報告的其他陸上搜救事件的全面協調工作。除此之外。諒解備忘錄還對相關信息共享等問題進行了規定[12]。

2.2 新西蘭

新西蘭的搜救區域覆蓋60oS以南, 163oE—131oW的南大洋和羅斯海(圖3)。

新西蘭搜救協調中心位于惠靈頓, 隸屬于對新西蘭海域內海事活動(包括航運和應急響應)進行規范與管理的新西蘭海事局。搜救協調中心與海事指揮中心同地協作, 主要負責新西蘭搜救區域內海事、航空和陸上搜救任務的聯合協調。當其收到其他搜救請求時, 也會提供搜救協助[13]。同時, 新西蘭的搜救協調中心使用分類系統來決定緊急事件所需要的響應等級: Ⅰ類情況交由在緊急事件發生區域的南極科考站負責; Ⅱ類情況將引入救援協調中心的響應、協調[7]。

在國際合作方面, 新西蘭搜救協調中心和在這一區域運營的南極科考站將南極電信操作手冊(Antarctic Telecommunications Operators Manual, ATOM)作為所有站點和船只的全面通錄,共享從克萊斯特徹奇到南極的航空器季度性撤離、到達日程表, 并交換南極科考站船只的位置信息[14]。

圖3 新西蘭搜救區域圖(來源于第31次南極條約協商國會議工作文件020)Fig.3. Search and Rescue Region of New Zealand (from ATCM31_wp020)

值得一提的是, 新西蘭搜救協調中心、美國南極科考站和新西蘭南極科考站之間有一整套統一的一般操作準則, 這些準則與意大利南極科考站和韓國南極科考站(2010年之后)共享。新西蘭南極科考站和美國南極科考站還設立了一支南極聯合搜救隊, 為美國和新西蘭在羅斯島區域和南極內陸的活動提供搜救服務。此外, 美國麥克默多站在搜救情況下會作為緊急指揮中心開展行動,并且向新西蘭搜救協調中心提供這一搜救區域的天氣預報信息[14]。

在南極事務參與方面, 新西蘭搜救協調中心同新西蘭南極科考站共同出席相關的定期會議,并在這一區域開展有南極科考站參與的周期性搜救演練, 以促進雙方之間的合作與溝通[14]。

2.3 智利和阿根廷

智利和阿根廷兩國的搜救行動主要由各自的搜救協調中心負責。具體而言, 智利海上搜救協調中心(DIRECTEMAR)每日都會和智利南極局進行聯絡, 并在南極半島設立了專門的海事基地, 將人員派駐到智利南極局管理的各類站點。而位于烏斯懷亞(Ushuaia)的阿根廷海上搜救中心在面對搜救事件時, 則會通過站點之間的不斷通信與阿根廷南極科考站保持交流, 以此來協調搜救響應。

在南極事務參與方面, 智利南極科考站和智利搜救協調中心定期會晤, 同時, 南極科考站經常作為智利搜救協調中心的代表團成員參加國際海事組織、南極條約協商會議和國家南極局局長理事會會議; 阿根廷國家海上搜救機構則經常參加派往南極條約協商會議和國家南極局局長理事會會議的代表團, 同時一直參加派往國際海事組織的代表團。

在國際合作方面, 雖然智利和阿根廷搜救協調中心之間沒有正式的搜救協議, 但兩國設有一個南極海軍聯合巡邏隊。該巡邏隊從兩國在國際海事組織內負責同一南極水域責任區及共同承擔航空搜救區的協調責任開始, 已經存在多年。此外, 阿根廷海上搜救協調中心與南非海上搜救協調中心互換各自的工作計劃, 每年舉行搜救通信演練, 每月進行測試交流。同時, 在這一區域運營的搜救協調中心還共享將各站點、船只、航空器等相關聯系方式包含在內的全面通訊錄[14]。

2.4 南非

在南非, 南非交通部(海上搜救協調中心和空中搜救協調中心的上級機構)和南非環境事務部(南非南極科考站的上級機構)簽訂了正式的諒解備忘錄, 指定薩那站(SANAE IV station)為正式的區域性搜救協調機構。同時, 還明確南極站負責人是南非搜救執行委員會成員, 每年接受南非海上搜救協調中心的培訓; 南非南極科考站是國家搜救協調委員會的成員。

此外, 南非搜救協調中心擁有每個季度船舶活動和該區域其他資源(空中和陸上)的詳細清單(這些清單在搜救中可能會起到一定的作用)以及相關資源的儲備。

南非南極科考站和南極國際物流中心(Antarctic Logistics Centre International, ALCI)每年在活動期開始前會同南非搜救協調中心召開一次會議,其他在該區域運營的南極科考站在可能的情況下也會出席。

在國際合作方面, 南非搜救協調中心和在該區域運營的南極科考站有一個全面的通訊錄, 該通訊錄將區域內所有的南極站、船只、飛行器、場地設備(含醫療設備)的信息包括在內, 并與在該區域內活動的其他南極科考站共享。此外, 雙方采取聯合措施協調醫療、救傷直升機、天氣預報信息、一般通信和搜救通信計劃[14]。

3 現有南極搜救機制的特點及其局限性

現有南極搜救體系經過較長時間的運作與實踐, 獲得了不少有益的經驗, 同時也暴露出來一些局限性, 對兩者的總結和梳理有利于更深入地理解南極搜救體系, 更好地促進我國在相關領域的參與。

3.1 現有南極搜救體系的特點

通過對上述國家搜救體系的梳理, 再加之對現實案例的分析和總結, 不難發現它具備以下特點:

1. 成熟的搜救流程。結合各國搜救體系, 在總結相關搜救實例的基礎上發現, 南極搜救已經形成了較為成熟的流程: 搜救協調中心獲得相關遇險信息—搜尋附近可利用資源—請求相關資源的協助—成功解決遇險情況。在這一流程中, 搜救協調中心的主要作用是溝通與協調。

2. 積極開展國內外不同層面的合作[7]。各組織間的雙邊協議作為在南極開展合作的基礎, 具有十分重要的地位。各南極搜救責任國可以通過明確認定和識別特定合作要素來進一步加強協議的效力。而當涉及多個組織時, 則需要使用可以發揮每個組織各自力量的最佳合作路徑。

除國際合作外, 國內各組織間的合作也同等重要。對于一些救援協調中心來說, 其并不像南極科考站一樣在南極領域具有專長。因此, 為了理解各自在緊急事件中扮演的角色和地位, 與緊急事件相關聯的組織之間有必要擁有一份相應的諒解備忘錄(Memorandum of Understanding,MOU)。

3. 保持發達的通信系統及信息溝通[7]。現有南極治理體系對于搜救機制, 建立了較為發達的通信及信息溝通系統。國家南極局局長理事會(COMNAP)制作了專門的南極電信操作手冊(Antarctic Telecommunication Operators Manual,ATOM), 為各國共享南極科考站的船只、考察站、項目正副負責人的聯絡點和詳細信息以及救援協調中心的聯絡點提供方便。各國搜救體系都非常重視通信的暢通和相關信息的持續性更新, 一方面把事前通信和事中通信擺在同等重要的位置上,另一方面強調搜救事件中所傳遞信息的通用性、連續性、正確性、完整性和即時性。

4. 預防性準備[7]。預先準備搜救活動與實際開展搜救活動具有同等重要的地位。而召開工作組會議、定期進行訓練和演習、做好救援響應準備、總結經驗教訓并互相分享都是準備中的關鍵部分。除此之外, 對于關鍵設備、新設備及相關新技術的獲得和適用, 以及對相關人員的領導力培訓也起到十分重要的作用。同時, 不論因何種目的去往南極地區, 活動者提前制定活動計劃可以減少搜救事件的發生, 或者至少能夠讓救援協調中心更好地進行準備, 省去或縮短“搜索”這一搜救階段。

3.2 現有南極搜救體系的局限性

雖然現有南極搜救體系已經發揮了重要的作用并取得了較好的實際效果, 營救了大量的遇險、遇難人員和船只, 但仍具有一定的局限性。這主要體現在以下幾個方面。

1. 該搜救體系的運作僅集中于海事和航空搜救領域, 并未將陸上遇險遇難的搜救納入其中。從治理層面看, 因為目前沒有任何國際協議對南極陸上搜救職責做出相關明確的規定, 所以沒有特定的國家負責協調南極的陸上搜救; 從實踐層面看, 目前還不具備建立南極陸上聯動搜救機制的條件, 因此, 南極陸上搜救通常由派往南極大陸考察站的國家考察隊承擔。這也成為現有南極搜救體系需進一步深化發展與完善的重要因素之一。

2. 一些救援協調中心需要來自國家南極活動組織管理機構的支持, 而這種支持對其他核心項目所產生的影響有待評估。

3. 南極地區的特殊情況不僅要求搜救協調中心與國家南極管理機構及具體活動項目之間的協調, 也經常需要跨搜救協調中心進行合作和協調。這種跨越式合作給整個過程增加了額外的維度和復雜性, 也對相關設備、語言和規程之間的協同性提出了更高的要求。

4. 在一些突發事件中, 救援協調中心根本不可能提供任何幫助。這可能是多種原因造成的,比如遇險遇難事件發生在極端惡劣的天氣狀況下、救援協調中心缺少相應的人力和物力資源、遇險遇難事件發生及變化過快以致救援協調中心來不及開展行動、同時有多個突發事件發生等。本文引言中提到的救援實例, 如韓國世宗王站的人員遇險即是對此的印證。

5. 在南極地區實際能獲得的搜救資源有限且分散, 同時資源的可獲得性在一年的不同時間會發生變化。例如, 在冬季月份南極條約地區可獲得的空中力量受到限制。

6. 搜救的協調和運作需要醫療設備以及非南極地區力量的幫助, 如“門戶城市(gateway cities)”的幫助。這需要相關城市的資源和人力對搜救事件的需求提供積極的應對。但獲取和保有這些資源通常在救援協調中心或南極科考站等組織的控制范圍之外[7]。

4 南極搜救體系的國際法依據及現實影響

隨著南極區域各類活動數量的增加, 緊急事件和情況的發生不可避免。建立南極搜救體系的必要性, 一方面在于解決現實問題, 即完善、有效的南極搜救體系能夠最大限度地解決現實的搜救問題, 降低損失風險, 避免較大的人身和財產損失; 另一方面, 能保障并促進相關國家在南極地區各項活動的開展, 使其得到更好的發展和獲得更好的成效。而這些離不開現有南極搜救體系賴以存在的國際法基礎。

在南極地區特殊的地理位置和因南極條約凍結南極地區主權問題而產生的特殊法律狀況兩方面因素的共同作用下, 南極地區的搜救行動并不相應地歸屬于某個特定國家。因為南極條約體系中的相關條約并未對該領域予以明確規范, 所以南極地區搜救活動的開展是以一系列其他國際條約為基礎的。實踐中, 在南極地區開展的救援活動一般由國際條約和相關規定進行約束和規范,它們也是在南極地區開展搜救活動的國際法基礎。在相關國際組織的倡導和協調下, 各南極活動參與國家依據相關的國際法規范實施和開展自己的搜救行動, 從而形成了現有的南極搜救體系。

具體來說, 根據具有普遍適用效力的《國際民用航空公約》(Chicago Convention on International Civil Aviation, 1944)附件12(搜尋與救援)、《國際海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea, SOLAS, 1974)附件、《國際海上搜救公約》(International Convention on Maritime Search and Rescue, 1979)和《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS, 1982)第98條(提供幫助的義務)的規定, 締約國均有義務向運營國際航線的船只和航空器提供相應的搜救服務[5]。這些條約及其附件分別從不同的領域、不同的方面對相關的搜救活動和行為進行了規范、組織和協調,促成了現有的南極搜救體系與結構。相比較而言,除《聯合國海洋法公約》第98條為概括性規定外,其他3個公約或公約的附件均對相關規程、操作、標準有著更為詳細的規定和要求, 為相關搜救活動的開展提供指導和規范。

除相關搜救的國際條約外, 南極搜救還涉及其他方面的一些問題, 對于南極治理秩序產生較為深遠的、輻射到其他領域的影響。

首先是相關國家在南極的實質性存在問題。雖然《南極條約》已經臨時將南極地區的主權問題進行凍結化處理, 但實質性問題并沒有得到解決, 而只是臨時處于一種中止和暫停的狀態。不論是否之前對南極地區提出過主權要求, 相關國家(尤其是對南極地區提出過主權聲索的國家)并未放棄各自在南極的利益訴求, 而是借由科學考察、環境保護等活動不斷增強自身在南極地區的實質性存在和參與度。根據傳統國際公法理論,對領土或主權的主張需要以對相應區域擁有長期、實際有效的控制為基礎, 傳統領土取得和變更方式中可能適用于南極地區的先占和時效也同時證明了這一點。所以, 不論是在科學考察領域,還是在特別保護區、特別管理區以及環境保護方面, 各相關國家都在努力增加自己的參與層次和深度, 尤其是美國、俄羅斯兩國以及英國、澳大利亞、新西蘭、智利、阿根廷等較為活躍的主權聲索國。在理想化狀態下, 相關國家可能通過不斷擴張本國在南極地區及相關領域的活動及管理權, 使其權力得到擴展甚至極度逼近主權或管轄權的邊界。對這些國家而言, 這不僅具有重要的現實意義, 也能使其在面對未來可能出現的爭端時, 處于有利地位。而除開展科學考察活動、設立科學考察站、申請特別保護區、特別管理區等活動外, 南極搜救作為南極活動的一個重要組成部分與保障基礎, 在增強南極實質性存在方面有著十分重要的作用。

其次是南極搜救的投入產出問題。在采取任何行動或活動時, 行動方總會提前對所付出的成本和可能獲得的利益進行衡量和比較, 以力求達到成本與利益的平衡與協調, 得到最優的結果。而相關付出的成本和收獲的利益可能各自包括多個方面, 兩者是否能夠達到合適的比例則需要相關國家根據自身情況來評判。就南極搜救來說,相應搜救體系的建設和運營、救援活動的開展都需要較大的投入, 再加之搜救所特有的公益性特征, 雖然南極搜救以相應國家自身的國內搜救體系為基礎, 但仍需付出較多的成本。而從收益方面來看, 對相關搜救國家而言, 更多的是“軟實力”方面的增長, 體現在直接或間接增強了本國在南極地區的實質性存在、促進了與相關國家之間的合作與善意、在今后相關的國際事務中更具有話語權等方面。所以, 不僅是組成南極搜救體系的5個國家需要考慮南極搜救的投入和產出,其余的參與國和意欲進入搜救領域的相關國家也都需要在這一方面著重考慮和衡量。

再次是對后來國家的壁壘問題。在20世紀,在南極地區法律性質不明確的情況下, 相關國家通過建立以《南極條約》為主的南極條約體系、設立較高的進入門檻(成為協商國需要滿足開展實質性科學研究, 如設立科學考察站或進行科學考察活動的要求), 實現了南極地區“產權”的相對確定, 避免了南極地區成為人類共同遺產一類的“公共物品”。而現有南極搜救體系通過對南極區域的劃分, 同樣使得處于體系內的5個搜救國家相對其他國家擁有比較優勢。而其他國家在地理位置和體系性均不占優勢的情況下, 要想涉足南極搜救, 則面臨著較大的壁壘和代價, 更多情況下只是作為參加者或輔助者, 而非主導者。就好比經濟學中的自然壟斷, 先行者在需要大量前期投資的領域建立起一定的規模和體系后, 就會形成規模效益, 從而使該領域具有了一定的排他性和進入壁壘, 將后來者排除在外。這也是南極搜救所具有的一個特點。

最后是南極安全問題。極地安全包含很多方面, 如環境安全、生態安全、軍事安全。從南極搜救的體系和運行來看, 大量搜救活動中都有著軍方的身影。不論是智利和阿根廷的海軍聯合搜救隊, 還是其他國家的搜救體系, 都存在著大量的軍方參與。不可否認, 在南極的特殊自然環境下, 軍方憑借訓練有素的人員和先進的設備, 在南極搜救活動中有著無可比擬的優勢和重要性。雖然現有南極條約體系不禁止軍事人員和設備因科研或其他的和平目的參與到南極的活動中來, 但這不可避免地會直接或間接增強軍方在南極的存在,由此對南極的非軍事化可能難免會產生一些影響。曾有學者指出, 《南極條約》對國際法上公海權利的保留給一些國家在南緯60o以南的公海區域進行軍事活動的可乘之機, 從而為其主權要求提供支持; 所謂和平目的的科學研究可以現實地轉化為軍事用途, 各國可能還有不為人知的秘密軍事活動; 南極特殊的地理環境和氣候條件使得對南極的各項活動都具有非常重要的軍事價值; 各國為借軍事存在增強國家主權的分量, 而在南極活動中保留了大量的軍事人員, 并堅持由海軍來負責其后勤保障[15]。故仍應注重相關軍事力量在搜救方面的潛力及對南極安全的整體影響。

5 中國的對策

自我國積極參與南極事務、設立科考站、派遣科考隊以來, 已取得了一系列成績, 但在南極搜救方面仍較為欠缺。這固然有地理距離、自然環境等客觀因素的限制, 我國在海事能力和搜救能力方面的相對短缺也是其中的重要因素。

中國的雪龍號參與了2013年12月25日發生的俄羅斯Akademik Shokalskiy號被困搜救行動。在這次搜救行動中, 雪龍號搭載的直升飛機成功轉移了俄羅斯船只上的乘客, 發揮了重要的作用。但雪龍號自身不幸又為冰雪所困, 好在不久即自行脫險。從這次參與搜救的情況來看, 我國作為南極地區的積極活動者能夠積極參與搜救活動, 提供力所能及的援助, 展現了我國的實力和風采。但這次搜救活動也同樣提醒我們, 我國的搜救船只、設施和能力仍具有一定程度的欠缺,遠未達到理想的程度。因而, 我國在加強南極科考的同時也要努力提高南極搜救活動的參與度,積極強化和提升我國的南極搜救能力, 并借此逐漸增強我國在南極區域的綜合實力和影響力, 實現我國的國家利益。

5.1 強化對我國參與南極搜救必要性的認識

隨著我國相關南極活動的增多與日益加深,如何更好地對南極活動進行保障并提供相應的支持逐漸成為一個重要的問題。與此同時, 在南極法律地位不明確、主權問題被凍結的情況下, 如何加強我國在南極的實質性參與、增強南極事務的話語權也是一個亟待考慮的問題。加大我國的南極搜救參與、增強南極搜救能力不僅可以增強對我國自身活動的保障, 還能促進國際合作與交流, 強化我國在南極地區的存在, 從而更好地維護國家利益, 進而促進南極地區的穩定與發展。

與此同時還要考慮不同參與方式的成本與收益。我國囿于現實條件和國家實力, 不可能在南極搜救體系的建設上追求較大的投入, 而應在綜合考慮各方面的基礎上, 尋找合適的平衡點以達到較好的投入和產出效率。具體來說, 南極地區地理位置遙遠且氣候環境惡劣, 我國沒有鄰近國家的地理位置優勢, 相關投入勢必會十分巨大。而如果依托現有南極搜救體系, 則可大大減輕成本上的負累。因此, 需要考慮的是, 我國應該將自身的南極搜救參與深入到什么程度。就目前情況來看, 更好的選擇應該是在現有南極搜救體系的框架下, 通過適當加大對現有軟硬件的投入以增強自身實力, 促進搜救活動的參與, 而非背道而行, 單獨創建另一套搜救體系。這樣既避免了投入與收益不成比例, 又凸顯了我國在國際合作方面的積極性和主動性。

5.2 提升搜救硬件能力

強大的硬件設施和能力不僅有助于我國更好地開展科學考察活動、減少事故的發生, 也是擴大我國在南極影響力、加強南極事務話語權的重要保障。大力推進硬件設施、設備的更新換代, 應是我國在今后的規劃和發展中所著重關注的一部分。

1. 強化船只等其他交通、運輸設備

船只等交通、運輸設備是任何個人、組織和國家在南極地區開展活動的關鍵。不論是科學考察, 還是搜索營救, 強有力的交通運輸設備都是基礎和支撐。尤其是海上交通運輸設備(如破冰船)和空中運輸設備(如直升機), 因其被廣泛、頻繁使用而尤為重要。從實際情況來看, 我國在這方面仍有待進一步加強。以破冰船為例, 在不少現實搜救案例中, 搜救協調中心會請求美國海岸警衛隊的Polar Star號破冰船提供幫助, 而我國現有的雪龍號同美國、澳大利亞的船只相比也還有一定的差距。在今后的發展上, 我國應該著重加強相關船只、飛機等交通運輸設備的更新換代, 同時可以在允許的情況下與軍方開展合作, 借助其海上、空中等先進的交通運輸設備, 加強我國在該方面的實力與能力。

2. 強化通信設備

不論是在正常開展的活動中, 還是在遇險搜救中, 通信設備都具有十分重要的作用。有效的通信既有利于搜救雙方相互之間及時知曉情況,在發生緊急情況時也有助于提高搜救效率, 加快搜救進程。因而, 要不斷加強通信設備的抗干擾性和持續性, 盡量減輕惡劣天氣等因素可能造成的影響, 確保通信的有效性。

3. 強化定位、追蹤設備

定位、追蹤設備有利于掌握活動主體的行動軌跡和位置信息, 不僅可以有效監督和管理相關活動, 也有利于為活動主體提供更具體、更具有針對性的天氣等方面的預報, 更便于在發生緊急或遇險情況時, 及時對活動主體展開搜救和支持,或者向其他活動主體提供援助和支持。這同相關決議要求行駛于南極海域的船只定期向相關搜救協調中心報告自己的位置具有相似的目的。

4. 強化考察站硬件設施

因南極遠離其他大陸, 考察站作為南極活動最主要的樞紐和基地, 為相關活動人員提供著生活和科研場所, 為各類設備提供支撐、維護與管理, 是在南極開展大部分活動(漁業、旅游業除外)的支撐和后盾。在緊急情況下, 考察站也可能成為臨時的協調和指揮中心。完善的硬件設施不僅有利于加強后勤保障、促進科考活動的進一步發展, 還有利于增強我國南極活動全方面的實力,擴大在南極的影響, 強化在南極的存在。

5.3 增強搜救軟實力

僅有良好的硬件設施和能力還不足以形成強大的南極搜救實力, 再好的設備也要由人來操作,訓練有素的人員才是其中最關鍵的部分。除了人員因素, 搜救軟實力還包括相關的計劃、安排等方面。

1. 開展搜救演練, 構建完善有效的搜救規程和領導結構

搜救演練可以專門設置不同的場景和情況,更有針對性地進行訓練。即使只是進行桌面演練也能起到相應的效果。提前進行搜救演練不僅有利于收集經驗, 提高實際搜救能力, 還能促進相關部門、人員的磨合, 加強行動協調性, 形成規范性的搜救規程和領導結構。

2. 加強相關人員訓練

人員的素質和能力是開展一切活動的關鍵。針對南極地區特殊的氣候和天氣環境, 應加強對相應人員在特殊環境下操作和應用的訓練, 這樣不僅可以提高工作的適應性和效率, 還能增強安全性, 盡量避免因自身操作等方面的人為因素造成的緊急情況和事故。除此之外, 還應對相關人員進行相應的自救與搜救訓練, 從而增強其在可能遇到的緊急事故和情況中生還的概率, 也能在其他搜救事件(如陸地搜救)中提供有效的支持。

3. 加強國際合作與交流

南極地區特殊的地理位置和氣候環境決定了南極地區的活動離不開國際合作與交流。南極條約協商國會議和其他國際組織、國際條約促進了大量相關的合作與交流, 尤其是國家南極局局長理事會所主辦的搜救工作組會議。從5個搜救國家搜救體系的實際運作到實際的搜救案例中也可以看出國際合作無處不在。我國距離南極相較5個搜救國家更為遙遠, 同各方加強合作與交流是十分必要的, 不僅可以吸取別國的經驗和教訓, 還能促進之間的相互了解與協調, 更好地開展工作。

4. 提前進行活動評估和備案, 制定應急計劃

在進行任何活動前進行專門的評估和計劃并做好應急預案有助于降低緊急情況的發生概率,即便發生緊急情況, 也不至于匆忙應對。同時, 提前向相關主體提交活動計劃進行相應備案也有助于及時得到有關主體的支援和幫助, 并盡量減少活動對南極地區環境等方面的影響。

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