海綿城市建設中“生態政府”管理模式研究
——以X市W路海綿改造項目為例

嚴 文 婷 (福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350007)

一、引言

當前，我國大多數城市包括X市在內，道路多采用“邊溝—雨水口—連接管—市政管線”傳統排水方式，城鄉結合部或道路綠化空間較大的區域采用硬化明渠排放方式，重點在排[1]。從天而降的雨水一直被忽略甚至被視為潛在災害，本應是珍貴的可利用的水資源，卻遭受“排之而后快”。這種傳統的雨水治理思維模式事實上是對水資源的浪費，也使城市頻繁陷入“逢雨必澇，雨后即旱”的尷尬局面，顯然不利于構建資源節約型和環境友好型社會，有悖于水資源可持續利用和城市可持續發展的戰略理念[2]。

最重要的是轉換傳統的思維模式，“海綿城市”建設是當前比較先進的一種雨洪管理體系。對主干道進行海綿城市工程改造，將雨水收集利用提高至與削減地表徑流、控制面源污染同等的重要性。因此，如何科學有效地處理好雨水系統建設和水環境保護兩者間的關系，在市政道路建設和管理中注重和運用海綿城市理念變得尤為重要，建立生態政府，改進X市政府管理工作刻不容緩。

二、相關概念與理論

(一)海綿城市

海綿起初用于行業和學術界對于城市某種吸附功能的比喻。海綿城市是對城市建設中生態雨洪管理思想的形象化表達，是指城市像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將存起來的水“釋放”并加以利用，海綿城市建設的六字方針是“滲、蓄、滯、凈、用、排”[3]。

本質上，海綿城市并不是某種固定的城市形態，而是在城市建設過程中以對環境的低影響、可持續開發為指導思想，通過現代化的低影響開發技術和雨洪管理手段，治愈現代“城市病”，最終實現接近自然界那樣的水循環與水平衡。海綿城市的建設是以雨洪資源化利用為目標，以控制面源污染，保障水質量為核心的水資源管理和水生態治理的理念。

(二)生態政府

1.生態行政

生態行政提法始于20世紀90年代，要求政府以生態文明的方式促進經濟社會的和諧發展。 生態行政是指政府運用現代科學技術，通過管理人類行為對生態與環境的影響，保持生態平衡，修復被破壞的生態，實現經濟、社會和生態協調，生產、生活、生態共贏的可持續發展的總稱[4]。從原先的“先污染后治理”轉化為“將污染消滅在萌芽狀態”，行政管理步入可持續發展的生態化道路。

2.生態政府

黨的十七大第一次將建設“生態文明”寫入黨代會報告；十八屆三中全會指出要深化生態文明體制改革；十九大提出樹立社會主義生態文明觀，建設美麗中國[5]。這要求從源頭上改變傳統的發展方式，在生態價值理念指導下，在具體的社會治理實踐過程中將自然生態效應納入各項政府行為中，以尊重自然為前提，以保護自然為宗旨，以可持續發展為理念，重視資源和環境的可承受力，維護社會、經濟、生態系統的整體平衡和協調發展[6]。

(三)政府管理創新

綜合不同專家學者的觀點發現，政府管理創新這一概念的許多內容其實都來自于新公共管理理論。在生態文明視野下，政府管理創新主要圍繞政府的生態管理職能與公眾的生態服務需求開展，目的在于為公眾提供相應的公共產品，通過改變現有的政府管理流程，協調公眾其他需求與生態環境之間的矛盾，確保經濟社會的可持續發展與自然生態的健康穩定[7]。

本文采用王智輝在政府管理創新探究中的觀點，政府管理創新是各級政府為適應內外環境的變化而對自身的職能定位、組織結構、運行機制、技術手段、業務流程、工作方法、管理方式等諸多方面所做出的創造性調整和變革，主要包括政府管理理念創新、政府管理制度創新和政府管理方式創新[8]。重新樹立與市場經濟要求相一致的新理念，通過制度創新，實現合理有效的制度安排，向社會提供制度選擇，是政府基本的公共職能[9]。選擇或組合使用多元化治理工具，將非政府組織、企業與個人等多元力量納入公共管理過程[10]，以提升公共治理水平。

三、X市W路海綿改造概況

(一)W路海綿改造方案及成效

W路位于X市東北部，道路等級為城市主干路，道路紅線寬50～72 m，路線全長約2.1 km。周邊地塊主要為商業、行政、居住、景觀綠化等用地，除畬族村為城中村外，其余均高密度開發。海綿改造后的W路在面對夏季頻繁甚至極端的降雨和臺風天氣情況下，地表雨水都能及時有效排流、下滲、收集，沒有出現明顯積水、內澇現象，呈現出較好的“海綿彈性”。詳見圖1、表1～表4所示。

在考察期間，分別在早、中、晚三個時段對隨機180名行人進行滿意度調查，調研結果(見表5)顯示，行人對W路海綿改造后的滿意度較高，“一般滿意”的比例最大，約占39%。通過訪談后得知，多數行人認為不夠滿意的主要原因有兩點：一是地景藝術沒能很好地突顯地域特色，缺乏體現當地文化的人文景觀；二是部分路面破損已久卻仍未得到維護。

圖1 海綿改造后W路排水示意圖

表1 海綿改造前后W路各項目對比

表2 低影響開發技術下W路設計目標評估

表3 低影響開發技術下W路集水區影響評估

表4 低影響開發技術下W路成本、景觀、維護及公眾接受評估

表5 關于行人對海綿改造后W路的滿意度調查

(二)存在的管理問題

1.頂層設計和政策制度的解讀與應用不精準

現仍對海綿城市建設、低影響開發雨水系統與排水防澇、徑流總量及徑流污染控制等基本概念及內涵模糊，對其功能和適用范疇認識不足或過分夸大，在缺乏研究的前提下難免出現輕易定義、錯誤解讀而造成混亂和矛盾。

2.職能部門存在角色錯位和管理缺位

海綿城市建設項目需要由不同部門、不同專業、不同施工單位分別負責、共同完成。由于職能部門和各專業之間具有獨立性，設計人員因缺乏交流而導致配合失誤的情況時有發生，不同職能部門的管理人員因職權交叉、管理權限不明而導致的管理偏差屢見不鮮。

3.實際施工與規劃設計不相符

項目由不同施工單位分別負責，為能按期完成大都是根據工期的計劃來倒排進度，其周密性可能受影響。施工人員知識水平存在局限性，對工程的設計意圖理解不夠深入，也受到設備和技術的限制，無法對原材料進行合理檢測，導致海綿體效果不佳。

4.監管及評估缺乏完整性

監管工作沒有參與到規劃、設計、調研等前期環節中，其主體不能只是質檢部門和專家組。海綿改造項目屬于公益項目，效益的顯現需要一定的反饋周期，使得部分評價認定缺少客觀性和可操作性指標，這對評估帶來一定難度和不確定性。

5.灰色建設模式的破壞影響仍在繼續

原先的工程項目仍按照傳統舊模式建設，并沒有貫徹海綿城市建設理念，沒有將低影響開發指標重新納入方案中，硬性化建設模式對城市生態的破壞影響還在繼續。

6.后期養護工作不到位

破壞道路綠化的車輛亂停、垃圾亂倒、人為踩踏、隨意便溺、行道樹栓繩掛物、私自占用等不良行為很難完全根治。依法治綠、大執法管理處于薄弱環節，造成重復性投資養護系數較高。

(三)問題的成因

1.基礎性知識的研究和積累不足

職能部門人員對基礎性知識產生困惑或誤解，甚至直接影響到控制策略和標準規范中的相關內容。由于自然條件和城市發展階段的束縛，政府部門、學術界、工程界都在努力“補課”，但實踐中仍然存在較多的問題，與海綿建設的快速發展和高要求還存在一定差距。

2.改造建設的資金支持和專業人才有限

建設大部分資金來源于國家財政補貼及當地政府直接投資，社會資本注入量明顯不足。面對海綿城市發展的迫切需求，具有系統、扎實的城市雨洪管理理論基礎和工程實踐經驗的技術人才顯得非常缺乏，大學專業人才的培養是短板。

3.新技術和產業的發展較緩慢

海綿城市建設更多是借鑒和引進國外先進技術，我國智力機構的技術支持不夠，自主研發技術較少。城鎮道路建設材料、環保裝修建材和綠色建材等新興行業處于起步和探索階段，海綿型產業鏈效應還未完全形成和顯現。

4.對設施功能及指標的片面理解和僵化操作

在制定海綿城市建設的實施方案和各類項目的分配時，將“滲、滯、蓄、凈、用、排”單獨安排；忽略了低影響開發設施的多功能性；徑流總量、雨水利用、徑流污染控制、排水防澇等指標截然分開，存在不合理性。

5.生態劃線及基礎設施建設不夠合理

道路紅線與綠線搭配不夠合理，綠化帶寬度較窄且過于分散，削弱了海綿體的功能。“純灰色設施”的建設面積和速度遠遠超過“灰綠設施組合”或綠色基礎設施的建設速度，生態環境的破壞仍然慣性繼續。

6.民眾的參與意識薄弱且積極性不高

城市人口構成復雜，受職業、年齡、文化、背景等因素影響，民眾對海綿城市及效益認識不一，參與熱情不高。此外，民眾參與缺乏政府的有效引導，使得參與層次不高，在決策層面和具體實際操作層面的參與不足，這也抑制了民眾的參與積極性。

四、“生態政府”管理模式的建議

(一)理念轉變

1.從末端治理到源頭減排

城市建設基本上都是采取最傳統的末端治理的方式。我國人口密度大，沒有足夠的空間和環境容量，且政府財政能力有限，無法建立無限標準化的工程設施，完全依賴末端治理來解決水的問題，基本上是走向死胡同。因此必須要轉變理念，從源頭減排到過程控制再到系統治理源頭減排，在源頭就把雨水涇流控制住，城市管網根據排水流量峰值來進行設計，通過過程控制，避免雨水量達到峰值，讓區域內雨水合理分流，分散、錯峰排流，有效緩解末端治理的壓力，最后再進行統籌解決、系統治理。

2.從注重空間布局到重視生態要素

過去的城市建設都比較注重空間布局，比如很多的規劃控制性指標，容積率、建筑密度、建筑高度等，但是針對生態控制的指標很少，對生態要素重視不夠。應遵循生態優先的原則，須將綠色建設放在首位，把雨水年涇流總量控制率和建立區域雨水排放管理制度等生態控制指標嵌入。將自然途徑與人工措施相結合，在確保城市排水防澇安全的前提下，優先強調利用綠色措施來設計滲、滯、蓄、排、凈、用[10]。提高雨水的資源化程度，實現雨水的滲透、蓄存、凈化與再利用達到最大化，恢復城市水循環系統，最大限度保護城市生態環境[11]。

(二)規劃引領

1.強調系統性與分層量化

從單向思維轉向綜合規劃，在多方合作中將整體規劃貫穿于城市發展的始終。充分運用系統論原理，從多層面進行設計和規劃變革：城市總體規劃需提出自然水文條件保護、緊湊型開發指標、LID理念及要求；專項規劃，包括城市水系專項規劃(供水、節水、再生利用、排水防澇、綠線、藍線等)、城市綠地系統專項規劃(各類綠地及周邊用地雨水控制利用等)和城市道路與交通專項規劃(水文保護、道路紅線內外LID布置)；控制性詳細規劃要明確規劃區和各地塊LID控制目標，統籌協調、系統設計；建立從責任主體到規劃、設計、建設實施、運行維護的海綿城市系統。

2.注重目標和標準落到實地

國務院文件明確要求把雨水年涇流總量的控制率作為城市規劃的剛性控制指標。“自然海綿體”原先是存在的，但受城市大規模粗放發展的破壞失去了原有的功能。因此，頂層設計時就要考慮如何把雨水涇流控制住，以雨水的涇流控制為切入口。具體規劃設計要建立區域雨水控制管理制度，統籌整合各項規劃，銜接基礎數據、用地分類標準和用地邊界，統一各類圖紙坐標系與梳理各類規劃差異矛盾，形成覆蓋全市城鄉的“一張藍圖”。在規劃土地出讓和竣工驗收的過程當中，也要圍繞這些指標的落實進行前置和最后驗收的管理。

(三)制度保障

1.將海綿城市建設內容納入相關法律法規

國家的政策與管理在海綿城市建設過程中相當重要。現有的通知和文件不具有強制效力，還需要構建完備的水資源法律和政策體系，出臺強制性的政策法規以促進低沖擊開發的實施和管理利用的規范化[12]。強制性內容既要包括針對業主和開發商的管制政策，針對規劃師和工程師的設計要求，也要包括針對管理者和使用者的管理條例。探索建立針對海綿城市建設管理的規章制度，通過制定相關規范標準體系和法律以保障海綿城市的實現。

2.推進財稅、投資體制改革

在制定強制性法規的同時也制定相應的經濟激勵政策[13]。對于市政工程和開發建設項目，可采取財政、專項資金補貼等形式鼓勵工程技術的研發和使用。制定靈活的稅收政策，將企業或個人對環境污染的危害程度附加到稅收中，促使公眾意識的覺醒，降低環境污染和資源消耗。對于開發商和居民，可根據其相應的環境責任，收取稅費或給予經濟補償，以增加其積極性推廣低沖擊開發技術。例如美國征收的暴雨管理費和德國征收的雨水費。

3.優化市政工程許可審批流程

采取并聯審批、集中協調調度等辦法，優化宜居環境建設項目審批前置條件和審批環節。簡化由立項到最終確權的事項審批程序，將海綿城市建設要求納入“兩證一書”、施工圖審查、開工許可、竣工驗收等城市規劃建設管控環節。精簡審批環節的同時建立起審批辦結時限制度，提高各級政府行政效率[14]。

4.合理有效地運用市場機制

發揮市場在海綿城市建設過程中的靈活作用，主要從以下三個方面做起: 一是將生態環境保護觀念引入價值觀，建立和推廣市場機制。二是廣泛吸納社會資金，創新資金籌措方式，建立健全資金使用保障機制，將民間資本和社會資金作為財政投入的重要補充形式納入建設海綿城市的資金管理范疇。三是處理好政府主導與市場機制之間的關系，要將市場機制作為建設、管理和資金籌措的重要來源，強化兩者的有機協調配合。

(四)建管并重

1.發揮生態政府的綠色政績作用

積極轉變職能，樹立正確的綠色政績觀，在具體政府工作中發揮生態職能。強化各級領導干部的環境責任意識，要把任期內對城市生態問題的治理程度作為績效考核的重要內容，要將城市生態環境和基礎設施的改善程度納入對領導干部的綜合評價中，科學衡量政績。

2.完善市場主體管理及信用體系

沖破體制束縛，把整個管理交給市場主體來做，政府通過目標和問題導向、合同管理、績效考核、按效付費進行引導。鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理。強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。完善市場主體的信用體系，建立失信“黑名單”，提高市場“進入門檻”，維護市場秩序。

3.加強施工技術與質量的監管

制定排水技術高標準，配備相應排水系統；加大地下管道修建及養護工作投資力度；設立管理機構，引導居民有序排水；設立降雨信息技術系統，預測、統計各種降雨，防患于未然。同時拓寬思路，采取更經濟環保的可持續污水處理和管理方法。加強專家指導和技術指導，落實項目參建各方主體責任，強化項目建設全過程管理，嚴把設計、施工、驗收關，推行安全生產和質量管理標準化。

4.建立動態性績效評估機制

堅持數據透明、公開、共享，實施效益可量化評估，以測評低沖擊開發技術設施的實際應用效果，促進開發技術的應用與改進。在評估中將定性與定量相結合，策略與指標相結合。對于開發技術的評估與量化應關注全生命周期內持續的性能表現，使用持續監控和測量對數據進行分析和校正，對下一階段的設計或管理進行動態化調整。

(五)長效養護

1.凸顯功能性與地域特征

深入調查研究，在有限的土地上結合當地環境、人文條件，優化道路景觀各元素的設計，創造以人為本的多形態空間。構建低影響開發功能性景觀的同時兼顧視覺審美，豐富植物的種植形式和群落結構，提高海綿彈性，結合周邊地塊功能特點和人們的行為需求，打造特點突出、風格鮮明的道路綠化景觀體系。

2.強化養護工作人員的教育培訓

園林養護部門應根據實際工作情況組織員工進行教育和培訓，使其明確園林養護的相關技術流程與標準，能夠嚴格按照相關要求開展工作。對員工進行績效考核，提高其責任意識、競爭意識和工作積極性，并定期開展工作講評會，根據實際變化和存在的問題制定改進方案，推進園林養護工作的精細化管理。

3.提高智能化管理的關鍵技術水平

注重現代信息技術的利用和實施，努力建設智慧化海綿城市，運用大數據、物聯網、云計算等信息技術手段，結合管網 GIS、供水調度管理、管網水力模型等系統，建立澆灌監測體系，構建智能調度管理信息平臺，建立多平臺的信息聯網和積水監測系統，通過物聯網智能傳感系統，主動發現問題，實時監測，更加迅速、智慧、彈性地應對水問題。

(六)全民參與

1.將新理念、新技術引入教育領域

隨著城市建設新理念的不斷涌現，傳統的城市雨洪控制與利用課程教學內容受到挑戰，迫切需要注入現代元素。生態文明行為培育是關鍵，應全力構建生態文明主體協同教育機制，打造生態文明教育新媒體平臺[15]。技術需要結合實踐不斷創新，以開放包容的心態吸收國外城市雨洪管理的先進經驗，以自主創新的精神探索適合中國的城市雨洪管理教育模式。

2.正確引導并激發市民參與海綿城市建設的積極性

通過圖片展和活動月等方式，在街頭、社區、學校開展有關建設海綿城市的認知活動，傳達海綿城市的內涵、建設理念和長遠意義。動員全社會積極參與，努力將海綿城市建設理念和具體要求轉化為思維習慣或行為模式，形成一種城市文化，讓生態保護責任意識和綠色生態發展理念成為行動自覺，積極投入海綿城市建設。

五、結語

海綿城市理念立足于我國實際國情，對緩解和應對當前面臨的城市內澇、水資源短缺、水污染嚴重等亟待解決的問題具有重大意義。政府作為建設的主體，需要強化生態職能，構建適宜海綿城市的管理新模式，從生態、社會、科學、技術等多方面進行研究與創新，用市場化方式調動更加廣泛的社會資源，共同探索適合國情的海綿城市雨洪管理之路，實現城市的可持續發展和人與自然的和諧共處。

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