當前對質監職能進行改革亟待解決的幾個問題

文 周德文

隨著國務院機構改革方案的出爐，整合進入市場監管部門的質監職能肯定要順應形勢，加強調查研究，努力推動自身改革。筆者認為，當前質監系統改革急需解決以下幾個問題。

盡管深圳、天津等地的改革試點已進行了較長時間，但隨著國家層面市場監管局的出現，勢必對質監部門職能提出全新的定位與要求，深化質監職能改革迫在眉睫。當然，新的改革是依據法律法規賦予的職權和國務院“三定”方案確定。目前，質監職能執行的法律主體法是《產品質量法》，同時，還有《標準化法》、《計量法》、《特種設備安全法》，再加上幾個行政法規：《認證認可條例》、《工業產品生產許可證條例》、《棉花質量監督管理條例》、《缺陷汽車產品召回管理條例》等。從這些法律法規來看，質監部門在政府職能（經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務）定位中，應定位于市場監管部門，其主要職能是產品質量監管（含特種設備、棉花纖維制品等特殊專業產品）及其與之配套的質量基礎（標準、計量、檢測、認證）領域管理。按照黨中央確定的依法治國、依法行政的理念，質監部門的工作重點應放在產品質量監管方面。當前，全國各地質監部門大力推進質量強省、強市建設，加強宏觀質量管理，狠抓質量提升，推進品牌建設，為服務地方經濟發展作出了應有貢獻，但是如果將工作重點放在這些方面，而忽視了質監本職職能，就有點偏離方向了。近年來，西安電線電纜事件、一件件特種設備安全事故，導致全國質監系統干部屢屢被追責；同時，站在老百姓和政府角度來看，產品質量問題既是老百姓步入小康社會越來越關注的問題，也是政府推進供給側結構改革的核心問題，這一問題并沒有得到很好的解決。因此，無論從哪一個角度來看，新時期，質監部門推進“放管服”改革，加強事中事后監管，有必要進一步明確多項工作任務的序列，將工作職能重點轉到產品質量安全監管上來。這也是李克強在今年《政府工作報告》中特別強調的一點。

重構產品監督抽查制度

應當說我國現行產品監督抽查制度是“失靈”的。目前，產品監督檢驗有國抽、省抽、地方抽，抽查不少，但成效較差。質監部門屬地管理，生產企業是質監部門固定監管服務對象，由質監行政部門下達轄區抽查計劃，委托檢驗機構實施，由于省屬檢驗機構與抽查企業大多有業務聯系，有的還有委托檢測業務關系，抽查有問題企業交由屬地質監部門后處理，由此造成“熟人”檢驗與監管，造成監督檢驗數據失真，監管失靈；同時地方生產企業大都是地方政府招商引資企業，難免存在地方保護。改革產品質量監督抽查制度，就是要認真貫徹國務院提出的“雙隨機一公開”制度。一是要從國家層面建立全國監督抽查“一張網”，通過網絡化管理，并與其他部門，重點是監管流通領域的工商部門相聯網，將全國產品企業產品監督抽查與監管統一起來，統一制度，統一抽查，互相信息交流，統一尺度監管執法。尤其是當前面臨網購等新興業態，生產與銷售完全分離，建立全國生產企業與流通領域“一張網”的監管抽查制度勢在必行；二是嚴格實行“雙隨機”抽查。要建立授權檢測機構與生產、流通企業兩個數據庫，全國統一力量，堅持異地回避抽查檢測原則，分季度組織全國隨機抽查、市場買樣抽查、飛行檢查，盲樣送檢，結果上網，數據公開、共享；三是建立統一、異地執法制度，對監督抽查不合格企業，要統一執法尺度，借鑒檢察院法院異地辦案、審案做法，大膽探索異地執法、辦案新模式，嚴格實行行政處罰結果全國公開；四是實行企業分類監管與信用監管創新。綜合企業監督抽查與執法處罰數據與其他部門監管數據，對企業實行信用分類，對長期無違法行業企業劃為A類，實施“遠距離”監管，減少監督抽查頻次；對偶有違法違規企業劃為B類，實行年度抽檢；對屢次違規企業劃為C類，實行季度必檢；對嚴重違法企業，劃為D類企業“黑名單”，在全國范圍內禁入市場。

改革強制性產品認證工作

強制性產品認證（3C）是與國際接軌的一項制度。目前，我國3C認證項目涉及產品20大類158種，加上2017年6月國務院關于工業產品生產許可證改革取消轉入3C三個產品。總體上看，一是產品種類偏多，有些產品如電線電纜、乳膠制品、汽車輪胎、電信終端設備、信息技術設備、家用電器需不需要都列入強制認證產品目錄值得商榷；二是每一種產品項目單元分得過細，以汽車專用車為類，大多根據客戶要求定制，每作一處小的改動，均需3C認證，費用高，周期長，等認證通過，產品在市場上已失去先機。三是收費偏高，一次3C認證動輒數萬，有的大型企業集團，一年需認證產品單元上千個，費用達數千萬元。四是程序較繁雜，都需進現場，看工序，看管理體系。取得認證后，每年還進場監督檢查。而事實上，并沒有達到嚴格管控效果。西安電線電纜事件、大量拼裝、改裝車在市場出現即是例證。改革3C認證制度，就是要認真貫徹國務院“放、管、服”改革要求，象精簡清理工業產品許可證一樣，精簡一批目錄，對精簡下來的目錄產品涉及安全指標要求的，納入國家強制性標準監督執法管理范圍；合并產品單元，對產品類似，只是局部少量改進的產品單元，要簡化認證程序，從快予以認證通過；從重過程、重前置的3C認證認可向重終端產品質量把關上轉變，簡化前置條件審查，重點監控出廠產品是否符合國家安全標準，加大日常“雙隨機”抽查，對不合規產品嚴處，直至趕出市場；3C認證是國家行政法規安排，出于公益需要，所以，要加大政府投入，降低企業收費標準，為企業減負。

推進質監系統技術檢測機構改革

當前質監系統檢驗檢測機構眾多，大多為公益一類或公益二類事業單位。承擔的業務既有政府委托檢測檢定公益業務，也有市場化企業委托檢驗、校準業務。政府公益檢測、檢定業務與企業委托市場業務不分，容易造成檢測機構職能“異化”，存在“搭車”謀利的嫌疑。同時，隨著各地政府減輕企業負擔力度加大，政府公益類業務類收費取消（湖北省從2015年10月起，質監監督檢驗、特種設備檢定、計量檢定業務全部免費），政府機構存在免費業務檢測、檢定周期拖延，積極性不高和將免費業務與收費業務混淆的問題。推進質監系統技術機構改革，首先要厘清機構公益類業務與市場化業務邊界，然后，將技術機構一分為二，一部分為政府公益類事業單位，其業務集中在事關國計民生的產品質量安全抽檢、質量風險預警分析、執法檢驗、計量強制檢定等方面，這方面檢測檢定費用政府埋單，不向市場收費。另一部分市場化檢測業務，逐步與現行公益類技術機構分離，推向市場，走企業化之路。為推動技術機構改革順利進行，建議國家象推行文化體制、科技體制改革一樣，出臺人員編制過渡、稅收、財政扶持、人才激勵相關政策，給走向市場的質監技術機構一個過渡扶持期，“扶上馬，送一程”，支持平穩發展。

調整標準化工作的重點方向

當前，我國標準化工作方向有點“跑偏”，一是將企業、團體標準作為重點，下大力組織企業制訂標準，開展自我聲明；二是將標準“泛化”，干什么都提標準，將有些工作要求、制度性規范都轉化為標準化工作；三是標準化制訂與執行相脫節，存在重標準制訂，輕宣貫執行的問題。現經過清理，光國家強制性標準就有近2000項，但質監部門每年圍繞這些標準開展宣貫、監管執法卻很少。政府標準化工作要圍繞政府職能展開，重點加強政府強制性標準的制訂、完善與宣貫執行。企業標準、團體標準、推薦性標準是市場的事、社會團體的事，政府不是不抓，要指導抓，但不能作為工作的重點；標準化工作也不能“泛化”，言必稱標準，要將標準化工作的重點放在一些安全性領域標準的建立與完善上來；要將強制性標準的宣貫、執法作為質監系統的核心工作內容，有組織、有計劃地組織宣貫、監督抽查與執法，形成制訂、宣貫、執行、信息反饋到修訂的完整閉環管理。

下決心推進特種設備監管體制改革

目前，我國對特種設備監管是最具“計劃經濟色彩”的監管模式，實行的是從設計到報廢全過程、全方位監管，并且獨家檢測檢驗，管檢不分，封閉運作。這種大包大攬的監管方式忽視了企業的主體責任，加重了企業對政府監管的依賴，同時，也使質監部門出了事故必被追責成了必然。隨著特種設備數量每年以接近兩位數速度的增長，政府監管力量也越來越促襟見肘，特種設備監管體制改革勢在必行：一是要將現有特種設備檢驗機構一分為二，分為技術監察機構與檢驗機構。技術監察機構為特種設備監察管理提供專家技術支撐，作為政府公益類事業單位。將特種設備檢驗檢測業務分離出來，組建專業化的檢測公司；二是打破行政壟斷，將部分定期檢驗業務放開，推向市場，政府只是按照“雙隨機”原則，對特種設備進行監督抽查檢驗，對市場檢驗機構進行資質管理。當前，可重點從電梯入手，試行將電梯定期檢驗資質放開，電梯定期檢驗業務向市場開放；三是明確企業主體與政府監管邊界。要將特種設備的安全責任落實到企業，加強企業法規和安全知識培訓，讓企業真正擔負起主體責任。要明確政府特種設備監管的職責邊界，修訂現有特種設備監察、檢驗規程，避免“大包大攬”式的監管模式。

加快質監體系信息化建設

質監系統是現在部委局中少數沒有全國性綜合業務軟件運行的單位之一。各省市業務軟件各行其是，條塊分割，地域間、業務部門間信息分割，形成“信息孤島”。不利于全國“一盤棋”，進行業務統籌和質量統計數據分析。建議盡快建設全國質監綜合業務網和企業質量誠信網。將工業產品認可證管理、3C認證、標準化管理、計量管理、認證認可機構管理、監督抽查管理、企業日常巡查管理、行政執法、特種設備管理與棉花纖維制品管理集中于綜合業務網進行管理，并與相關質量技術檢測檢驗機構數據信息互通互享，形成質量數據“一張網”。同時，在綜合業務中挖掘分類信息，建立企業質量誠信網，并探索依據企業質量誠信數據綜合分析對企業進行分類管理、信用管理。要通過質量大數據分析，加強質量安全風險預警，做到質量問題預防性管理，防患于未然。加強質量數據的整理分析，為政府宏觀決策、質量監管提供依據。