土地財政、預算軟約束與地方政府債務規模

張曾蓮，嚴秋斯

（北京科技大學東凌經濟管理學院，北京 100083）

1 引言

近年來，中國地方政府日益膨脹的債務規模引發了社會各界的擔憂。1995年《預算法》的實施從制度上限制了地方政府大規模舉債的行為。在面臨預算內有限的財政收入無法滿足城市建設需要的困境下，地方政府不得不轉向預算外途徑籌措資金。

據審計署統計數據及朱道林等的相關統計，2010—2013年，全國范圍內地方政府債務年均增速達到22.32%，其中，融資平臺公司是地方政府債務的主要舉債主體，銀行貸款則是主要融資類型。而在地方政府的債務中，承諾以土地出讓收入償還的債務占比已達40%，部分省份高達60%[1-2]。這足以體現土地資源在地方政府融資中發揮的重要作用。

另一方面，在中國當前的政治體制下，地方政府破產的情況幾乎不可能發生。當地方政府面臨償債壓力時，中央政府普遍會給予不同程度的救助。雖然國務院2014年10月發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》從政策上明確切斷了融資平臺債務與地方政府債務、地方政府債務與中央政府債務之間的顯性關系。但是三者之間的隱性擔保關系在實質上仍然形成了一種預算軟約束，對地方政府債務規模產生極大影響[3]。

基于上述分析，本文將從預算軟約束的角度，研究土地財政對地方政府債務規模的影響機制，以期為地方政府債務規模合理化、地方土地資源管理科學化提供建議。

2 理論分析與研究假設

2.1 土地財政與地方政府債務

中國分稅制改革后，地方政府的支出壓力陡增，面對預算內收入難以滿足需要的困境，在政績比拼的驅使下，地方政府開始逐步拓展預算外的資金來源。土地作為重要的生產要素之一，其出讓收入和抵押融資成為了地方政府財政收入的主要來源。蔣省三等對各省市的土地問題進行實地調研后得出結論，土地及其相關收入已成為地方政府財政收入的重要來源，在中國東南城市，政府大舉投資城市基礎設施的數百億資金中，僅約10%來自財政投入，而有30%來自土地出讓金，更有60%來自土地融資。而在土地出讓金收入有限的西部地區，其基礎投資中占70%～80%份額的銀行貸款，也大多是依靠土地抵押獲得的[4]。依靠對土地一級交易市場的壟斷，地方政府利用土地資源資本化拓展預算外資金的行為形成了中國特定制度環境下的土地財政現象[5]。

土地財政與地方政府債務的關系也受到越來越多學者的關注，大多數文獻研究發現土地財政正向影響地方政府債務。孫建飛認為地方政府的土地出讓金數值越大，其土地抵押貸款的額度就越大，其債務規模也相應越大[6]。范劍勇等發現地方政府通過壓低工業用地價格來吸引工業投資，這是地方政府舉債沖動難以遏制的重要原因[7]。陳志勇分析了城鎮化中土地財政對地方債的影響，建議完善公有制下的土地產權、土地管理與土地收益分配制度[8]。孫元強認為，地方政府通過土地出讓增加收入，這導致土地財政與地方政府債務風險交織在一起。一旦經濟形勢發生變化，以土地為杠桿的地方債務融資將會產生風險，因此建議規范土地債務融資[9]。鄭宇馳分析了地價變動通過抵押借款影響地方債務規模：地價越高，地方政府更傾向于土地抵押獲取借款；地價越低，地方政府土地抵押借款越少[10]。徐占東等建立不包含和包含土地要素的內生增長模型，分析土地對省級政府債務可持續性的影響[11]。張曾蓮等通過省級面板數據分析發現，土地出讓金收入越多，地方政府能夠獲得的銀行貸款越多，債務規模越大[12]。王華春等通過2001—2012年省級面板數據的面板VAR模型分析發現，地方財政收支缺口越大，地方政府越有動力采取土地財政行為彌補該缺口；地方債務危機是縱向財政失衡與土地財政綜合作用的結果[13]。仲凡等采用1995—2012年省級面板數據進行靜態和動態面板模型分析發現，土地財政依賴程度越高，地方政府債務水平越高[14]。田新民等發現，政府利用土地財政融資，會提高地價水平，從而進一步強化地方政府借債動機[15]。少量文獻發現土地財政對地方政府債務的影響是非線性的。李尚蒲等通過2005—2013年省級面板數據分析發現，財政刺激政策實施前土地市場化水平顯著促進城投債發行規模，財政刺激政策實施后土地市場化水平對城投債發行規模促進作用降低甚至變為抑制作用[16]。還有部分文獻認為土地財政與地方政府債務相互影響，陳瑞等采用2010—2014年的省級面板數據分析地價對地方債務規模的影響：土地作為地方債務的抵押品，地價升值會刺激地方政府擴大債務規模，增加土地收儲；土地收入增加后，地方政府對于債務的依賴下降，有利于降低債務規模[17]。戴雙興等通過福建省地級市的面板數據分析發現土地財政與地方政府債務相互影響：土地財政能帶動地方融資平臺債務規模擴大；地方融資平臺債務又能資本化到地價中。但這種融資模式不具有可持續性，建議地方政府降低對土地財政的依賴[18]。

由上述文獻可知，大多數文獻認為土地財政會擴大地方政府債務規模。筆者也贊同土地財政正向影響地方政府債務。對于土地財政對地方政府債務可能存在非線性影響，可以從描述性統計的兩者關系的非線性擬合效果進一步判斷。對于土地財政與地方政府債務可能存在相互影響的問題，本文實證分析并采用動態面板回歸克服互為因果的內生性問題。由此提出假設1：土地財政與地方政府債務規模正相關。

2.2 預算軟約束與地方政府債務

預算軟約束的概念最早由Kormai在1980年提出，指的是在社會主義經濟體制中，政府會在國有企業面臨破產危機時采用增加補貼或減稅的方式助其度過危機[19]。后來預算軟約束的概念被引入政府財政預算管理當中，也曾被定義為對所有內生于經濟和金融體系的動態金融承諾現象的概括。

國內學者通過理論分析、模型推導和實證分析后，普遍認為中國地方政府存在預算軟約束，且預算軟約束對地方政府債務存在顯著正向影響。王永欽認為，中國雖然在經濟上權力較為分散，但是在政治上的權力集中，使得中央政府還是存在對地方政府的債務隱性擔保[20]。同時，他用來自金融市場的證據證實了預算軟約束與地方債務風險的關系：中國地方政府債務違約風險高，地方債市場缺乏定價的根源是地方債面臨的預算軟約束問題[21]。方紅生等證實，預算軟約束將帶來地方政府激進的擴張行為，具體表現為在政府負債投資卻無法帶來預期收益時，仍然會繼續擴大債務支出的規模，從而對經濟發展和城市建設帶來實質性的負面影響[22]。鄭華從預算軟約束理論視角，從傳統的預算軟約束和變異的預算軟約束兩方面分析了地方政府過度負債偏好的原因：中央政府、地方政府、轄區內組織等各方各有期待、相互作用的結果，解決辦法是深化政府體制改革[23]。姜子葉等聚焦“地方政府債務悖論”，從預算軟約束的角度分析了地方政府過度舉債的機制：中央為調動地方政府積極性，施以資產性補貼、形成預算外收入、累積地方政府債務，呈現三者同向運動的順周期性，容易形成過度舉債。促進地方政府債務可持續發展的一個關鍵是硬化預算軟約束[24]。張延等通過省級面板數據分析發現控制相關因素后，預算軟約束仍然與地方政府債務規模顯著正相關，建議通過硬化預算軟約束來控制地方政府債務規模[25]。周航等通過博弈分析預算軟約束與地方債務的關系：只要中央政府的政策目標需要依靠地方政府通過增加公共支出實現，預算軟約束就會發生，博弈結果是中央政府仍會增加對舉債地方政府的補貼水平。解決問題的最優方案是中央政府采取懲罰性政策，增加對未舉債地方政府的補貼和增加舉債地方政府的稅負，抵消預算軟約束帶來的債務融資機會成本下降問題[26]。

由上述文獻可知，預算軟約束是導致地方政府債務規模擴大的重要原因。由此提出假設2：預算軟約束與地方政府債務規模正相關。

2.3 預算軟約束的中介作用

目前，關于土地財政對地方政府債務規模的影響研究仍主要關注的是土地財政的直接效應，即地方政府直接通過土地抵押等方式舉債，從而擴大債務規模。事實上，土地財政除了對地方政府債務規模存在直接效應外，還存在通過影響預算軟約束進而影響地方政府債務規模的間接效應。

在現有的有關預算軟約束的研究中，大部分關注的是預算軟約束帶來的影響和后果，對預算軟約束的成因探討還比較缺乏，且多進行的是理論推導。例如李尚蒲認為預算軟約束受到信貸資源和土地要素兩大資源基礎的影響[27]。進一步分析土地要素的作用機制，可以發現土地要素對預算軟約束的影響是通過土地財政，即土地出讓和土地抵押手段實現的。地方政府對土地財政依賴程度越高，其土地資源資本化規模也就越大。可觀的土地出讓金收入和土地抵押貸款額度在直接刺激政府債務膨脹的同時，也同時提高了中央政府對地方政府的償債能力預期。在高償債能力的預期下，當地方政府面臨較大的償債壓力和可能的違約風險時，中央政府會通過債務兜底承諾和資產性補貼等政策對地方政府進行救助。這些政策支持為地方政府的擴大融資提供了更強的隱性擔保，實質上已形成了預算軟約束。在預算軟約束的影響下，外部資本對地方政府的償債能力預期提升，地方政府的融資過程也將更加順利，這在無形中又刺激了其更為激進的舉債行為。

因此，在研究土地財政對地方政府債務規模的影響機制時，僅關注直接效應是不夠的，還需綜合考慮土地財政通過影響預算軟約束而擴大債務規模的間接作用，即對于土地資源資本化能力強、程度高的地方政府而言，中央政府對其隱性的債務擔保相對較高，這將刺激地方政府在土地財政之外的其他舉債行為，由此帶來更加龐大的債務規模。以上分析充分表明土地財政對地方政府債務的影響機制兼有直接效應與間接效應。由此提出假設3：預算軟約束在土地財政與地方政府債務規模之間存在中介作用。

3 模型設定與變量選擇

3.1 中介效應與檢驗方法

在考慮自變量X對因變量Y的影響時，若自變量X是通過影響變量M從而實現對變量Y的影響時，變量M則被稱為中介變量。結合中介變量的概念和本文的分析目的，本文中介效應的示意圖可以表示為圖1。

圖1 中介效應示意圖Fig.1 Schematic of intermediary effect

本文的中介效應檢驗采取溫忠麟等提出的檢驗方式[28]，主要有以下幾個步驟：（1）檢驗總效應，即檢驗方程Y = cX + e1，如果系數c顯著，則進行下一步檢驗，相反則表明該模型不具備中介效應的條件，檢驗終止；（2）檢驗方程M = aX + e2和方程Y = c′X + bM + e3，如果系數a、b均顯著，則表明中介效應必然存在，直接進行第三步的檢驗，相反，只要a、b中有一個系數不顯著，則進行第4步的檢驗；（3）若第2步的結果中系數c′不顯著，則說明中介效應是完全的，反之則說明中介效應是不完全的；（4）進行Sobel檢驗，若結果顯著，則說明存在中介效應，反之則不存在。

3.2 模型建立

基于以上檢驗方法，綜合考慮控制變量，第一步的檢驗可建立以下模型：

然而，考慮到式（1）作為一個典型的靜態面板模型，沒有考慮因變量，即地方政府債務可能存在的序列自相關問題。為克服變量之間的內生性，可考慮調整為如下動態面板模型：

第二步檢驗主要是驗證土地財政對預算軟約束的影響，因為目前對預算軟約束的影響因素研究還非常有限。因此在控制變量的選擇上，出于謹慎性的考慮，本文選擇已經檢驗的人均債務負擔作為控制變量[29]，并進行對數處理，由此可以建立如下模型：

同樣，考慮變量內生性之后，得到如下調整后的動態面板模型：

第三步檢驗主要是驗證土地財政和預算軟約束共同作用于政府債務的效果，建立的靜態面板模型如下：

同樣，考慮錯期之后的動態面板模型如下：

3.3 變量與數據來源

Debt為被解釋變量，即地方政府債務規模。根據何楊等[30]的研究，本文采用城市建設資金來源中的國內債券與債券之和衡量債務規模，并用對數形式進行了數據處理。

LND為解釋變量，表示地方政府的土地財政。同樣借鑒了何楊的方法，采用土地出讓金作為地方土地財政的代理變量，也同樣進行了對數處理[30]。

SBC為中介變量，表示預算軟約束。參照汪沖[31]的做法，選取地方政府本級預算支出和本級政府決算收入的差值來體現地方政府的轉移支付預期，進而衡量預算軟約束大小，并做對數處理。

基于前人的研究經驗和數據的可獲得性，本文選取了居民物價指數上漲（CPI）、國民生產總值（GDP）、財政自給率（SELF）和人均債務率（PPLD）作為控制變量。其中，財政自給率采用一般預算內財政收入與支出的比值衡量，人均債務率采用債務規模與總人口的比值衡量。同時，本文對國民生產總值和人均債務率也進行了對數處理。

因2012年土地出讓金數據缺失，本文使用全國28個省、市和自治區2008—2011年及2013—2015年的面板數據進行數據分析。以上數據來自于歷年《中國財政年鑒》、《中國國土資源統計年鑒》、《中國城市建設統計年鑒》和《中國統計年鑒》，涉及到金額的變量單位均統一為108元。

4 實證分析

4.1 描述性統計分析

從表1給出的描述性統計結果可知，取對數之后的地方政府債務水平、土地出讓金的標準差都較大，說明中國不同地區之間的政府債務規模和土地財政程度有顯著的差異。而預算軟約束相對于前兩個變量來說標準差較小，說明中央政府在對地方政府實施預算軟約束時就已經進行過一定的均衡。雖然如此，預算軟約束的極差仍舊較大，具有較好的代表性。在控制變量中，除了代表變化率的CPI上漲率指標的標準差較小，其余的變量標準差都較大，說明各控制變量均比較適合進行進一步研究。

表1 各變量的描述性統計Tab.1 Descriptive statistics of variable

圖2的4個圖分別為：土地財政與地方政府債務的線性擬合、土地財政與地方政府債務的非線性擬合、預算軟約束與地方政府債務的線性擬合、預算軟約束與地方政府債務的非線性擬合。由圖2可知，線性擬合中，土地財政與地方政府債務、預算軟約束與地方政府債務均呈現正相關關系，這初步驗證了假設1、假設2。土地財政與地方政府債務的非線性擬合并不顯著，說明土地財政與地方政府債務主要是顯著的正相關關系，與大多數文獻的結論一致。

基于描述性統計分析和線性擬合的初步結果，本文對變量間的相關關系進行進一步的分析，結果顯示土地財政與地方政府債務之間、預算軟約束與土地財政之間，以及預算軟約束與地方政府債務之間均存在顯著的正相關關系，與前文假設一致。同時，各相關系數均在0.6以內，這說明變量之間不存在嚴重的共線問題，可以進行進一步的回歸分析。而預算軟約束與土地財政之間的顯著正相關關系，及預算軟約束與地方政府債務之間的顯著正相關關系，也初步說明預算軟約束的中介效應存在的可能。

圖2 土地財政與地方政府債務、預算軟約束與地方政府債務關系Fig.2 Relation between land finance and local government debt, soft budget constraints and local government debt

表2 土地財政對地方政府債務的影響Tab.2 Effects of land finance on local goverment debt

4.2 基于中介效應模型的實證檢驗

4.2.1 土地財政與地方政府債務

基于前文建立的靜態面板回歸模型（式（1）），分別采用最小二乘法（OLS）、固定效應（FE）、隨機效應（RE）進行回歸，表2中所列回歸1—回歸3為回歸結果。基于霍斯曼（Hausman）檢驗的結果，隨機效應的原假設被拒絕，應選用固定效應進行回歸。然而，在回歸1—回歸3中，本文關注的核心解釋變量，即土地財政的回歸系數，均在0.1的置信水平上顯著，且符號為正，說明土地財政與地方政府債務正相關，這與假設1一致。同時，基于中介效應的檢驗步驟，第一步檢驗結果顯著，可進行第二步檢驗。然而，前文也分析了靜態回歸可能面臨的變量內生性的問題。所以，對于動態面板數據建立的模型（式（2）），應該用廣義矩陣法（GMM），尤其是能更好地解決變量內生性問題的系統廣義矩陣（SYS-GMM）法進行回歸分析。此外，為了研究地區之間的差異，本文在動態回歸時，根據國家經濟發展計劃的相關文件及相關表述[32-33]，將樣本按省份所屬劃分為東部、中部和西部三大區域，分別進行回歸，具體結果如表2回歸4—回歸7所示。首先，所有的回歸模型均通過了AR（2）檢驗和薩甘（Sargan）檢驗，說明回歸結果較為可信。其次，在全樣本的回歸結果中（回歸4），土地財政的回歸系數在0.01的水平上顯著，且符號為正，與之前的靜態回歸結果保持一致，假設1得到驗證。此外，按地區分類后的回歸結果（回歸5—回歸7）顯示，相對于西部和中部地區，尤其是中部地區來說，東部地區的回歸結果顯著性水平較弱，筆者考慮這可能是由于東部地區經濟相對較為發達，地方政府財政收入結構較為復雜和多元導致的，其影響因素和作用機制仍待進一步研究。

4.2.2 土地財政與預算軟約束

根據前文假設以及中介效應的檢驗方法，應繼續進行土地財政與預算軟約束的關系檢驗。式（3）的靜態回歸分析結果如表3回歸8—回歸10所示。由霍斯曼檢驗可知，隨機效應的原假設被強烈拒絕，所以回歸9的結果優于回歸10。然而從核心解釋變量考慮，回歸8—回歸10都給出了高度一致的結果，即土地財政的系數在0.01的置信區間內顯著，且系數為正。這說明土地財政對預算軟約束有顯著的正向影響，即地方政府債務對土地財政依賴程度越高，越可能形成預算軟約束。而從中介效應檢驗結果來看，此步驟中自變量的系數顯著，可以進行后續步驟的檢驗。同樣，對于式（4），本文也進行了分地區的動態面板回歸，結果如表5回歸11—回歸14所示。首先，所有回歸都顯著通過了薩甘檢驗，說明以上動態回歸結果具有較高的可信度。其次，依據回歸11的結果可以得出結論，在全樣本動態回歸下，土地財政對預算軟約束存在顯著的正向影響，這與前文的靜態回歸結論保持一致。同時，在分地區回歸的結果中，這一結論仍顯著成立。因此可以推斷，土地財政與預算軟約束之間的關系受地區因素影響較小。

4.2.3 土地財政、預算軟約束與地方政府債務

中介效應檢驗的步驟三主要是檢驗自變量、中介變量對因變量的綜合影響，因此，基于式（5），首先進行靜態回歸分析，結果如表4回歸15—回歸17所示。首先，根據霍斯曼檢驗的結果，隨機效應被強烈拒絕，應選擇固定效應的回歸結果。因此可以不考慮回歸15、回歸16，即混合效應、隨機效應的結果中土地財政的系數沒有達到置信水平要求的影響。而在固定效應的回歸結果中，土地財政、預算軟約束均對地方政府債務存在顯著的正向影響，說明土地財政依賴度高、存在預算軟約束的地方政府將會負擔更大規模的地方政府債務，這與假設1、假設2的結論吻合。此外，結合步驟二的檢驗結果，參照前文中介效應的驗證方法，可以發現在方程M = aX + e2和方程Y = c′X +bM + e3的驗證結果中，系數a、b均顯著，這表明在X和Y之間，變量M的中介效應必然存在，假設3得到驗證。同樣，在表4回歸18—回歸21所示的動態回歸結果中，回歸18的結果與采用固定效應的回歸16結果一致，因此假設1、假設2得到驗證。在分地區回歸的結果中，東部地區的結果與全樣本結果有些偏差，原因可能是前文推斷的經濟發達和財政收入結構復雜。但中部地區和西部地區的結果與全樣本結果保持一致。這說明從全國范圍來說，土地財政、預算軟約束對地方政府債務確有顯著的正向影響。同時，動態回歸的結果也符合中介效應存在的條件，預算軟約束在土地財政和地方政府債務之間的中介效應存在，假設3得到驗證。

表4 土地財政、預算軟約束對地方政府債務的影響Fig.4 Effects of land fi nance and soft budget constraints on local government debt

5 結論與建議

本文通過對各省2008—2011年及2013—2015年的面板數據進行處理，引入了預算軟約束作為中介變量，實證分析了土地財政對地方政府債務規模的作用機制。結果表明：土地財政對地方政府債務規模不僅存在直接效應，還存在以預算軟約束作為中介的間接效應。首先，土地財政對地方政府債務規模有顯著的正向加強作用，即地方政府實施土地財政將直接增加對應的債務負擔。其次，土地財政還通過影響預算軟約束間接影響地方政府債務，表現為地方政府的土地資本化行為會促進中央政府實施預算軟約束，從而刺激地方政府在土地融資之外的其他舉債行為。

基于本文的研究結論，在土地資源科學管理和政府債務規模控制方面可提出如下建議：一是通過適度引入競爭機制來培育健康的土地交易市場。地方政府對土地資源的壟斷和對土地交易市場的操控決定了其在土地資源配置中的絕對權威，而地方政府激進的舉債行為必然帶來土地資源的過度開發和無序利用。要想打破這個局面，必須從源頭上切斷地方政府對土地的絕對控制和交易壟斷，而引入適度的競爭機制，將有利于融合多方力量與智慧共同進行科學的土地管理，提高土地利用效率。二是硬化地方政府的預算軟約束。此舉核心是建立公開、透明的轉移支付制度。將地方政府可能從中央政府獲得的預算外資金進行規范約束，并通過多種渠道進行信息公開，接受人民監督。三是建立健全相關法律法規，規范地方政府的融資行為，并從法律層面加強對土地資源的合理規劃和保護。科學制定地區長期發展規劃并貫徹執行，嚴控地方政府債務風險。

本文雖然嘗試通過地區分組進行比較研究，但是對于地區之間以及各地區與全國之間的結果差異尚未進行更深入的分析，之后可以將此作為深入研究的方向。然而本文解釋了土地財政對地方政府債務的影響機制，證實了預算軟約束的中介作用，為今后地方政府控制債務風險，加強土地資源管理等提供了積極有益的建議。

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