知識圖譜視角下國內土地財政研究態勢的追蹤分析

朱 侃， 韓國明 ， 蘇成信

（1. 中山大學政治與公共事務管理學院，廣東 廣州 510006；2. 蘭州大學管理學院，甘肅 蘭州 730000；3. 天津市國土資源和房地產執法監察總隊，天津 300041）

近年來，土地財政作為中國宏觀經濟中的重要現象，對國民經濟發展的各個領域產生了重要影響，在推動城鎮化和工業化發展的同時也產生了一系列的負面效應。自2005年“土地財政”一詞提出以來，關于土地財政的研究逐漸興起，經過10余年的發展，土地財政已然成為公共管理研究中的一個重要領域 。對“土地財政”研究領域成果的階段性梳理，識別土地財政研究中的知識基礎、熱點與前沿，有助于把握土地財政研究的整體狀況。

在以往的研究中，一些學者對土地財政的研究成果進行了相關梳理：劉紅梅等通過文獻整理對土地財政概念進行了總結[1]，邵源對土地財政與財稅體制改革之間的關系進行了論述并對土地財政治理提出了相關建議[2]，王玉波對土地財政的成因、效應及改革方向等方面進行了梳理[3]。以上的研究成果對土地財政研究的發展起到了積極作用，但基于數量相對較少的文獻而展開的定性分析，存在一定的主觀性。本文運用文獻計量方法從土地財政研究領域的整體視角對當前土地財政的研究進行定量分析，繪制了土地財政研究領域的知識圖譜，并采用定量與定性相結合的方法，全面展示了土地財政研究的概況，并提出了未來土地財政的研究走向。

1 研究方法、數據來源與載文情況

1.1 研究方法

知識圖譜繪制是科學計量學的發展與創新，科學知識圖譜即可視化地描述人類隨時間擁有的知識資源及其載體，繪制、挖掘、分析和顯示科學技術知識以及它們之間的相互聯系，在組織內創造知識共享的環境以促進科學技術研究的合作和深入[4]。本文借助知識圖譜工具CiteSpace繪制了土地財政研究的知識圖譜，同時在與多位專家討論的基礎上，分析了土地財政研究的熱點、知識基礎、研究演化路徑和研究前沿，以期為土地財政研究提供更客觀、科學的參考。

1.2 數據來源

為確保研究樣本的權威性和科學性，本文以國內最具權威的中文社會科學引文索引（CSSCI）為數據來源。設定篇名或關鍵詞中包含“土地財政”一詞為檢索條件進行精確檢索，發現第一篇論及土地財政的文獻是王美涵的《土地出讓金的財政學分析》[5]，而劉守英、蔣省三則率先定義了土地財政[6]，兩篇文獻均出自2005年，故將檢索年限的起止時間設定為2005—2016年。經過檢索與數據篩選共得到400條有效題錄，以此作為本文的樣本文獻。

1.3 載文情況

發文量是衡量一個領域科學研究發展的重要指標，它在一定程度上反映了科學知識量的變化及該領域的研究進展。從時間上看，2005—2008年學者對土地財政的研究開始萌芽，零星地出現了相關研究論文；2008—2013年相關文獻數量呈快速上升的態勢，并在2012年和2013年相關文獻量達到其峰值，說明土地財政研究引起越來越多學者關注；2013年后順應經濟新常態下國家對經濟發展方式的宏觀調整，土地財政相關研究的文獻量緩慢回落，基于文獻的發展變化規律和社會實踐的需要，可以預測這一主題的研究在未來將持續下去。

圖1 土地財政文獻量變化趨勢圖Fig.l Land fi nance literature change trend map

2 土地財政研究熱點分析

從知識理論的角度看，關鍵詞是論文主要內容的凝練與概括，是作者學術思想和主要觀點的核心體現，中心度和頻次高的關鍵詞代表著一段時間內研究者共同關注的問題，即研究熱點。本文將節點類型設置為關鍵詞，選取每個時間切片中前50個關鍵詞進行分析，采用尋優路徑法對生成網絡進行修剪，得到關鍵詞共現圖譜，共篩選出265個關鍵詞，生成479條連線，連線表示關鍵詞之間存在共現關系，為保證分析的科學性，將主題詞“土地財政”隱去。

根據普萊斯定律，核心作者發文量計算公式，其中Ma為高頻作者閾值，Nmax為學術區間內發文頻次的最高值，該公式同樣也適用于高頻關鍵詞的確定[7]。其中“地方政府”為除去主題詞“土地財政”外共現頻次最高的詞，其頻次為32，通過普萊斯定律計算該領域高頻關鍵詞Mk≈4.37，因此將頻次不小于5的關鍵詞作為本文研究的高頻關鍵詞；中心性是反映各關鍵詞在共詞網絡中的重要性和所處的地位，是對共詞網絡結構性的度量，因為樣本文獻關鍵詞的中心性整體偏低，相當部分關鍵詞的中心性為0，故將中心性大于0.01的關鍵詞納入研究范圍，從關鍵詞頻次和中心性角度，對該領域的研究熱點進行分析，經過篩選得到15個高頻關鍵詞（表1）。在此基礎上，結合該領域研究的情景，總結出如下幾個重要的研究熱點。

圖2 土地財政研究熱點關鍵詞共現圖譜Fig.2 Land fi nance research hot spot keywords cooccurrence map

表1 土地財政研究熱點關鍵詞Tab.1 Key words of land fi nance research

第一，土地財政的概念探討。這一主題關鍵詞主要包括“地方政府” “土地出讓金” “土地出讓”。2005年王美涵從財政學角度分析了土地出讓金的實質與弊端，首次提到了土地財政[5]；同年，劉守英、蔣省三通過調研發達地區的財政收入狀況，認為土地財政是指由土地產生的收入在地方財政中所占比重超過一半的現象，并率先定義了土地財政[6]。隨后的研究從土地財政實施主體、主要組成等方面對土地財政的概念進行了深入研究[8]。

第二，土地財政的成因分析。這一主題包含了“分稅制” “財政分權” “土地制度” “分稅制改革”等高頻關鍵詞，以及“地方政府橫向競爭” “政績考核”“博弈機制傳導”等共現關鍵詞。分稅制制度下中央與地方政府間財權與事權的不對等，促使地方政府在制度框架內通過土地資源創造財政收入，被認為是推動土地財政形成的最主要的經濟因素[9]。同時，在中央政府制定的政績考核體系下，地方政府之間的橫向競爭，地方官員之間的政治晉升“錦標賽”被認為是土地財政形成的政治動因[10]。此外，城鄉二元的土地管理制度、土地征收制度、土地出讓制度等制度是地方政府政治與經濟動因的激勵下能夠推動土地財政形成的制度保障，同時也有研究認為土地財政形成的根源在于中國工業化的快速發展[11]。

第三，土地財政的社會效應研究。這一主題包含了“經濟增長” “城鎮化” “土地經濟” “城市化” “面板數據”等高頻關鍵詞，以及“土地違法” “高房價” “產業結構” “金融風險” “var模型”等共現關鍵詞。在土地財政效應研究中，許多學者在對市際或省際的面板數據進行計量分析后，認為土地財政會給社會經濟發展帶來更多風險，如推高房價誘發金融風險、加劇地方政府的債務風險、扭曲產業結構、造成城市加速擴張降低城市化健康水平，同時滋生了地方政府的腐敗行為[12]。隨著研究的深入，也有研究表明，土地財政在拉動經濟發展、促進城鎮化發展、土地結構優化等方面起到了重要作用[13]。

第四，土地財政的改革研究。這一主題高頻關鍵詞主要包括“房產稅” “新型城鎮化” “轉移支付”，以及“制度成本” “公眾參與” “制度創新” “財政體制”等共現關鍵詞，其內容主要集中在改革土地財政問題方面。改革以GDP為主要考核目標的政績考核體制、建立財權事權相匹配的財政體制、完善土地出讓金的分配體制、建立城鄉統一的土地管理制度、根據土地財政規模的區域差異的區別治理[14]，以及建設公共治理型政府、轉變地方政府“經濟人”角色定位等，從公共治理的角度改革土地財政是關于土地財政治理方面的研究熱點[15]。

3 土地財政研究的知識基礎及演進路徑分析

3.1 土地財政研究的知識基礎分析

知識基礎即含有研究前沿的術語詞匯的文章的引文，反映的是研究前沿中的概念在科學文獻中吸收利用知識的情況[16]。一個研究領域的知識基礎，會隨著研究前沿的變化而演進，在這種演進過程中，必然會產生導致研究前沿演進的關鍵節點文獻，而關鍵節點文獻通常是提出重大理論創新或有重大發現的文獻，對研究領域的發展起重要推動作用，通過梳理關鍵文獻可以探究土地財政研究的演進路徑。

將節點類型設置為被引文獻，選取每年前30篇被引文獻進行分析后生成了被引文獻知識圖譜，結果顯示樣本文獻中共有153篇參考文獻和440條連線。樣本文獻間彼此引用與被引用構成的復雜網絡中，作為網絡節點的各文獻在被引文獻網絡中的地位和重要程度即文獻的中心性不盡相同，而處在被引文獻網絡關鍵位置即中心性值較大的文獻，且被引次數較多的文獻，對整個知識網絡的形成和發展具有重要意義。基于此，本文將文獻被引用網絡中中心較大且被引次數較多的文獻作為關鍵文獻納入的標準。在核算和比較各文獻的中心性和文獻被引用頻次后，與多位專家探討的基礎上，將中心性不低于0.1，被引頻次不小于5次作為確立關鍵文獻的標準，通過梳理確定了5篇關鍵文獻（表2）。

關于土地財政概念研究的基礎文獻。劉守英與蔣省三于2005年發表的《土地融資與財政和金融風險——來自東部一個發達地區的個案》首次對土地財政的概念進行了界定[6]，認為由土地所帶來的各項稅費收入超過地方政府財政收入一半的現象為土地財政；同時論證了土地融資與城市擴張的關系，提出土地儲備是地方政府推動土地財政的主要手段，并分析了土地財政可能引發的金融風險。

關于土地財政成因研究的基礎文獻。孔善廣在2007年發表的《分稅制后地方政府財事權非對稱性及約束激勵機制變化研究》中較早地提出分稅制改革所引起的中央與地方在財權、事權上的不對等是迫使地方政府尋求制度外的收入從而大力推動土地財政的重要原因[17]；此后大批學者開始從分稅制角度探析土地財政形成的原因。周黎安在2007年發表的《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》界定了政治晉升錦標賽的內涵，系統闡述了晉升錦標賽的特征，揭示了地方官員努力發展經濟的政治動機，并進一步分析了由此造成的地方政府為發展經濟而采取惡性競爭的政治根源[18]，該文對研究土地財政形成的政治動因及改革治理方面提供了重要借鑒。

表2 關鍵文獻信息（中心性≥0.1）Tab.2 Information of key literature (center more than 0.1)

關于地方政府行為研究的基礎文獻。陶然在2009年發表的《地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式反思》分析了不同時期地方政府在財政激勵下所面臨約束條件的變化和對應的地區競爭行動，指出無論是中國現行的財稅制度體制還是官員晉升錦標賽理論，都不能很好地解釋中國經濟的高速增長的根源；同時指明了地方政府高價出讓商住用地、低價出讓工業用地的動機，認為地方政府“競次性”的發展模式，在經濟、社會發展、環境保護上不具備可持續性[19]，該文成為后續研究中對地方政府土地出讓行為、動機以及地區之間“競次發展”的理論基礎。

關于土地財政的社會效應基礎文獻。杜雪君2009年發表的《中國土地財政與經濟增長——基于省際面板數據的分析》較早地通過省際面板數據實證分析土地財政與經濟增長之間的關系，分析了土地財政對經濟增長的作用機理，指出土地財政對推動經濟增長具有顯著的拉動作用，同時也闡釋了地方政府通過土地財政發展經濟的內在動機[20]，該文是實證研究基礎上肯定土地財政正效應的重要文獻。

此外，筆者通過被引頻次也注意到那些中心性相對較低而被引頻次卻很高的文獻①如周飛舟于2006年和2007年先后發表的《分稅制十年：制度及其影響》 [21]、《生財有道：土地開發和轉讓中的政府和農民》 [22]，張軍于2007年發表的《官員任期、異地交流與經濟增長——來自省級經驗的證據》 [23]，傅勇于2007年發表的《中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價》 [24]，以及蔣省三在2007年發表的《土地制度改革與國民經濟成長》 [25]等。，這些文章在土地財政的成因、社會效應以及治理措施方面的研究受到廣泛關注。值得注意的是，該領域關鍵文獻不僅在內容上提出了重要的理論，同時在研究方法上也有了較大的創新，特別是采用面板數據運用計量經濟學的方法探究土地財政的動因、效應的實證研究，在該領域產生了重要影響。

3.2 土地財政研究的路徑演進

通過繪制文獻共被引的時區圖（圖3），可以分析土地財政研究的演化路徑②具體方法是通過圖4的作者和發文時間找到具體的文獻，通過對這些文獻的研究，來探究不同時期研究的側重點，從而進一步探析“土地財政研究演化路徑圖”圖譜的含義。。從時間上看這些經典文獻有明顯的階段性特征，該領域研究總體上經歷了基本概念界定、形成動因探究、社會效應分析以及改革轉型的演進路徑。2004—2005年為土地財政研究的孕育階段，該時期出現了關于土地財政的首篇文獻，也是土地財政這一科學問題的提出階段。2006—2007年為土地財政成因探究階段，這一時期出現了從分稅制改革與官員晉升“錦標賽”的角度探索土地財政成因的重要文獻，隨后相關研究多集中在對土地財政負面效應的探析。2008—2009年為土地財政研究的效應探究及治理階段，這一時期進一步從財政學、制度經濟學、法學等多樣視角分析土地財政的社會效應，高頻被引文獻爆發式涌現，其中，2007—2009年是土地財政研究的重要階段，多數關鍵文獻在此時產生，土地財政主要研究方向的奠基性文獻都已經出現。隨后2010—2016年的研究基本上是對已有研究成果的深化，研究方向呈現出相對的穩定性。此外，這10年幾個研究方向存在重疊部分，在不同階段側重點不同。

4 土地財政研究前沿分析

研究前沿與知識基礎是相對的概念，知識基礎的引文是構成研究前沿的前提。在前文關鍵文獻分析形成的理論基礎上，本文對共被引文獻進行聚類分析，每個聚類中的施引文獻逐一導入題錄進行關鍵詞聚類分析，其中近兩年突然出現或詞頻突然增加的關鍵詞構成的聚類，體現了該領域學者近兩年來研究注意力的聚焦。

圖3 土地財政研究的路徑演化圖Fig.3 Path evolution diagram of land fi nance research

為實現研究前沿理論分析的結果與研究的實踐相吻合，確保研究結果的客觀性和科學性，本文采用動態分析的方法，在識別2005—2016年文獻共被引網絡中突變聚類的基礎上，根據研究熱點的演化規律，結合國家在財政、地產等領域的政策導向以及財政、地產等發展環境的變化，在與多位專家進行交流與探討的基礎上，對相似聚類進一步歸并分析后，得出土地財政研究中的新興研究方向（表3）。

表3 施引文獻關鍵詞聚類表Tab.3 Key words of citation

（1）城市擴張背景下土地財政效應的研究。“城市擴張”的聚類中包含了土地財政研究的熱點關鍵詞如“城市擴張” “地方政府” “動態面板數據” “土地經濟”等，同時也涌現了部分新興關鍵詞如“最優規模” “供給結構”等，經文獻內容的進一步分析，發現土地財政規模估算，以及借助經濟學模型探究土地財政對經濟結構、城市擴張[26]、社會福利等方面的影響，成為近期的主要研究方向，土地財政與房地產發展的分析也引起學者的重視。房地產業在國民經濟發展中有重要的作用，在土地財政的社會效應研究中，諸多學者將房地產價格的波動以及由此產生的增值收益分配進行了理論與實證研究[27]。學術界在已有研究的基礎上針對土地財政對房地產業影響的研究逐漸增多，成為一個重要方向，其中包括土地財政與房地產價格的關系、房地產增值收益的分配問題、房地產稅改革以及地方政府的土地出讓方式的研究。

（2） 以公共治理為主的土地財政治理的研究。該聚類聚集了“公共財政” “地方財政體制” “逆向軟預算約束” “公共治理”等關鍵詞。通過對施引文獻進一步分析，當前對土地財政的治理出現了以公共治理為視角的研究，相關學者認為，應從完善與公共事權相匹配的地方財政體制、改革現行征地補償制度、界定土地治理主體收益分配關系和推進土地資源的市場化配置、充分利用社會力量等角度治理土地財政，推動土地財政的轉型。此外，通過確定土地財政的最優規模、征收房產稅[28]等角度治理土地財政成為新的研究角度。

（3）土地財政制度下以農民為主體的權益保障的研究。“農民權益” “土地出讓金” “尋租” “土地資本化” “宅基地” “置換” “宅基地發展權”等關鍵詞是該聚類的主要組成部分。通過施引文獻追溯，部分學者認為土地財政看似是經濟問題，實質是政治問題，在土地國有制的背景下，政府公共權力對土地的最終分配具有較大處置權，而土地征收過程中，農民失去土地的代價遠大于其經濟補償，政府主導下土地資本化過程中，作為弱勢群體的農民，其權益被嚴重侵害[29]，失去了生活保障，是未來社會發展的重大隱患。部分學者認為在土地征收的過程中，應突出農民的主體地位，給予農民更多的保障。

（4）新型城鎮化建設與土地財政協調發展的研究。該聚類匯集了“城市化” “工業化” “傳統城鎮化”“新型城鎮化” “地方財政”等關鍵詞。施引用文獻的追蹤研究表明，推動新型城鎮化發展是中國現代化建設的重大戰略，而地方政府新型城鎮化建設的資金主要來源于土地財政，加劇了地方政府對土地財政的依賴[30]。地方官員政績考核方式與土地收益分配制度等弊端使土地財政陷入進退維谷的困境；導致城鎮化發展失調，更多的朝空間而非人的城鎮化發展。如何有效發揮土地財政的積極效應推動新型城鎮化建設是未來研究探索的重要課題。

（5）實現土地財政有效轉型與升級的研究。該聚類由“稅收超常規增長” “稅收增長可持續性” “財政資源產業” “產業結構演變” “產業轉型升級” “分稅制”等關鍵詞構成。施引文獻的分析表明，在當前分稅制的稅收制度下，中國很多地區經濟尚未形成完整和持續的產業支撐，土地財政仍然是當地政府收入的主要來源，且短期內較難發生根本性地改變[31]。而近年來中央政府的相關政策表明新時期政府在努力擺脫對土地財政依賴的行動與決心①2015年國家提出“供給側”改革，是經濟發展新常態背景下的重大舉措，在頂層設計上有力的推動了土地財政的改革；而2017年中共十九大會議中習近平進一步提出“房子是用來住的，不是用來炒的定位”，成為新時期地產行業發展的重要指導思想，也將直接影響未來土地財政走向。。在后土地財政時期，如何實現土地財政的改革和有效轉型與升級，建立何種類型的和怎樣建立健康可持續的財政政策；如何在土地財政改革與和有效轉型的過程中妥善的處理好中央與地方、經濟發展和社會穩定等方面的關系等諸多問題仍有待解決。

5 結論與討論

5.1 結論

本文基于文獻計量學，借助CiteSpace對CSSCI數據庫中2005—2016年有關土地財政研究主題的400篇文獻進行可視化分析，分析了土地財政領域研究熱點、知識基礎、演化路徑與研究前沿，得出以下結論。

（1）通過對該領域文獻變化趨勢分析表明學界對土地財政的研究逐漸走熱，對土地財政關注度逐漸上升，當前土地財政已成為我國公共管理研究中的一個重要領域 。

（2）通過對關鍵詞中心性與頻次分析，確定了土地財政研究的4個主題：土地財政概念探討、分稅制與官員晉升為代表的原因探究、社會效應論證、未來的改革方向。

（3）通過高中心性與被引頻次篩選出5篇經典文獻，構建了土地財政研究的基本框架和體系，成為土地財政研究的各個方向的核心文獻；土地財政研究的內容有所交叉，但總體上土地財政概念形成、原因剖析、正負效應分析以及土地財政問題治理的研究演化路線。

（4）通過對研究基礎的施引文獻的歸納分析，發現城市擴張背景下土地財政效應、以公共治理為主的土地財政治理、土地財政制度下以農民為主體的權益保障、新型城鎮化建設與土地財政的協調發展、實現土地財政有效轉型與升級的研究是未來土地財政領域研究的前沿。

5.2 討論

作為中國宏觀經濟中的重要現象，土地財政的緣起、發展及轉型等直接關系國家社會經濟發展。回顧和探索土地財政研究的主題、研究的演化路線、研究的前沿分析結果均表明未來土地財政研究仍有較長的路要走。在當前經濟發展新常態的背景下，實現土地財政改革和有效的轉型與升級的關鍵階段，學者應該加強對該領域的研究，為相關實踐提供科學的理論指導。

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