德國中小學教育問責制述評及啟示

司林波，彭鑫

（1.燕山大學公共管理學院，河北秦皇島066004；2.湖南大學教育科學研究院，湖南長沙410082）

中小學教育問責是指相關權益主體依據一定的規則、標準和程序，對教師遵守法律責任、職業道德責任等情況，以及對教育行政部門、學校等相關責任主體的責任表現進行的監督、質詢和評價，并對否定性后果進行追究的一種責任制度。[1]教育問責作為教育體系中重要的制度設計，本質上是一種保障機制。在法律法規、多元化問責主體的協同配合下，有效地保障了教師能夠擁有較高的師德素養。本文將在對德國中小學教育問責的主體、制度體系及特點進行簡析的基礎上，總結德國中小學教育問責制度建設的成功經驗，從而為我國中小學教育問責制建設提出借鑒和參考。

一、德國中小學教育問責主體

在德國憲法《基本法》（Grundgesetz）中，明確提出各聯邦州享有廣泛的文化主權。德國中小學教育問責主體主要來自兩大方面，即同體問責和異體問責。同體問責主要指聯邦政府、州和地區政府、教育組織和學校等政府和相關教育部門。異體問責包括除政府和相關教育部門之外的利益相關者，比如，學生和家長等。多元問責主體的融入，對教育的規范發展起到了不可或缺的作用。

（一）聯邦政府

德國聯邦政府進行管理的對象僅限于大眾化的問題層面。因此，德國聯邦政府針對中小學校教育問責的施行首先是通過宏觀方面的立法、制定政策等。德國聯邦憲法明確指出了由聯邦政府中的聯邦教育和科學部專門負責對聯邦教育事務的監督與管理。與此同時，在聯邦教育和科學部下設立了相關的研究和咨詢機構，其主要職責是監督中小學教育工作和調查研究學校課程標準，并為教育決策提供一些有效的建議。一般聯邦教育研究和咨詢機構及專門委員會在制定中小學教育政策時提供研究報告。[2]教育部長們根據研究報告進行研討，在參考專家及社會各界的意見后，做出最終決議，以此對中小學教育問責做出宏觀層面的設計。

（二）州和地方政府

德國采取地方分權的教育管理體制，而州政府集中掌握地方的教育決策權。德國的學校教育體系是由不同的學校教育形式所組成。[3]2004年，德國頒布了《教師教育標準：教育科學》，從法規層面對教師的質量水平進行了嚴格的把關。[4]此外，德國教育由聯邦和各州共同承擔，特別是各州文教部長聯席會議承擔著教育計劃等主要責任的同時還要盡其所能去指導全國教育任務的完成。

（三）校長

與法國等發達國家相似，德國中小學校長在教育問責中扮演著重要的“雙重”角色，既是教育問責的對象，又是教育問責的主體。一方面，校長負責對教師進行考核，有權向督學提議相關教師的獎懲建議；另一方面，校長在微觀的學校管理中發揮重要作用，承擔重要職責，如負責學校日常工作運行、制訂工作計劃、協調教職工工作等。同時校長必須親自講授1—2門課程，努力創造良好的學習氛圍。[5]以個別州的學校督導過程為例，學校校長在外部評估中發揮著重要作用，特別是在評估的準備階段，校長需向相關負責主體提供大量本校資料。一旦學校被評為差，校長需要向教育局、家委會述職。[6]

（四）學生、家長問責

教育問責中不可忽視的一個主體就是學生和學生家長。學生作為學校構成的關鍵主體，也是學校教師授課的客體，其重要性不言而喻。因此，學生對教師所進行的綜合評價結果，具有非常重要的參考意義。而家長在學生個體的成長和發展階段作用不可忽視，同樣是德國中小學教育問責的重要主體之一。在德國，主要通過家長委員會組織發揮作用。該委員會屬于一個民間自治機構，由學生家長代表組成。其成員并非一成不變，每年都會進行一次選舉，從而促進委員會成員的更新。家長委員會的主要職責就是在家長與學校之間建立起友好往來的合作關系，使二者共同致力于學生學習水平以及教師教學質量的提升。家長委員會的權利和義務都有明確的法律規定。在部分州，比如：巴伐利亞州的州文化教育部網站上都有明確的介紹，家長委員會起著橋梁作用，為學校和家長之間更好的協調創造條件，共同推進學生教育發展。其宗旨就是為家長提供溝通的機會；代表家長的利益；深化家長與教師之間的信任關系，協商家長意愿和建議。

二、德國中小學教育問責制度構成

德國中小學教育問責制是世界上較為成熟的問責流程體系。它主要涵蓋了中小學教師資格證書制度、教師職業培養一體化、教師評價制度以及紀律懲戒制度等環節。以上流程環環相扣，相輔相成，從而達到教育問責制度的最佳效能。

（一）中小學教師資格證書制度

1810年，德國開始實行任課教師資格制度，開創了世界教師資格制度的先河。德國非常重視師范生的教育實踐能力的培養，制定了基于教育實習的教師資格制度。[7]教師資格證書制度是中小學教育問責制度建設的首要環節。此外，德國教師屬于國家的公職人員，其政治地位較高，且合法權利必然受到相關法律法規的保護，只要不做出違法行為，將永遠不會被解聘。

要成為一名德國教師，就要取得相關的職業資格認證。獲得該資格認證需要滿足相應的條件，如德國薩克森州獲得教師資格認證，其流程如圖1所示。

此外，在德國成為合格的中小學教師，僅僅擁有教師資格證是不夠的，還需同時滿足擁有德國國籍、健康證明書、道德高尚、忠實于國家憲法且不能帶有任何黨派傾向等條件。德國文化教育部長常務會議制定的《關于相互承認教師職務考試與任職資格的決議規定》指出：“中小學教師必須在大學或高等師范學校接受過一定課時的教育科學和學科科學才能取得任職資格。”[8]

（二）中小學教師職業培養制度

自21世紀以來，德國加強了對中小學教師的職業培養制度改革，以塑造一批高質量的教師隊伍。[9]地區之間嘗試設定統一的教學方案，但是由于德國聯邦制的特征，不同地方的方案還存在很大的差距。

1.中小學教師職前培養

德國教育將學科之間、學科教學法以及教育科學的理論與實踐進行了高效合理的整合。[10]德國的中小學教師職前培養一般由三個連續性階段組成：本科教育、碩士教育、試教。[11]三階段的課程設置體現著整體性與等級性；在課程體系的功能定位上，體現著對不同中小學類型的指向性；在學科領域的組合層面，又突出強調教學能力訓練的專業性。然而，不同等級教師培養的課程設置、學分要求也有所差別。

圖1 德國薩克森州教師資格證考試流程

此外，德國試教期一般為1—2年，具體取決于教師職位的類型和各州文教部的具體規定。以柏林地區為例，中小學教師在職前要經歷兩年的試教期，試教期結束可參加第二次國家教師資格證考試。若考試通過，則可結束職前培養。[12]

2.中小學教師職后培養

德國中小學教師職后培養,是教師培養體系的最后一個環節。職后培養目標是使教師能夠適應不同的情境，具有隨機應變的能力。職后培養的水平關系到教師專業水平的可持續發展。[13]當前，德國教師的繼續教育分兩種：一種是自主學習；另一種是派出培訓。因此，德國中小學教師有在職進修的機會，通常是進入大學校園提升自身的素質和能力，然而在職進修的名額十分有限，獲取該機會有嚴格且規范的選拔程序。在職教師應形成終身學習的觀念，追隨時代的步伐，逐步增強個人能力。

（三）中小學教師評價制度

教師評價制度是為了促進教師專業性發展和提高授課能力而設立的，其評價結果一般與教師的工資、培訓等掛鉤。德國政府明確規定，每四年進行一次教師綜合評價。[14]

1.德國中小學教師評價主體

德國中小學教師評價主體具有多元性。主要指來自政府和相關教育部門的聯邦政府、州和地區政府、教育組織和學校以及來自學生和家長等一些利益相關者。官方與非官方的教師評估標準差異甚大，但其內容均十分全面。

2.德國中小學教師評價內容及指標

2004年12月，德國文教部向百姓公布了《教師教育標準》（參見表1）。督學對教師評價前所建立的報告表由教師工作量以及教師教學效果兩部分組成。一般而言，教師的評估結果分為7級，其中的最高級別是1級，其次為2級，以此類推，7級為最低。被評為1級的教師是最為優秀的，表示其工作態度良好，教育教學效果突出，科研能力強。[15]

3.德國中小學教師評價方式

完全中學、實驗中學教師一般是由校長根據教師在工作期間的表現進行評價，并以4年為周期生成相應的考核報告計量教師的工作業績。對國民小學和主體中學教師的評估則采用督學與校長二者相結合的形式。由于評估標準追求公平目標，評定結果需與被評定的教師本人進行當面敲定，被本人認可簽字之后方可存入檔案以備后續查驗。而督學的主要工作則是走進教室認真聽課，時刻記錄并仔細評價每位教師的課堂表現，并為每一位教師建立一份專有的“教師工作報告表”。

表1 《教師教育標準》主要內容

問責制與教學質量的提升息息相關，對教師的工作表現及態度等指標進行定期評估，一方面，可以查看本期是否達到預期的目標；另一方面，確定下期的發展方向。針對評價結果對業績優秀的教師進行表揚和鼓勵，對表現欠佳的教師予以支持與輔導。[16]

（四）中小學教師懲戒制度

懲戒制度是中小學教育問責制度中的重中之重。懲戒制度具有“雙重”作用。在教育問責之前，會對教師行為起到警示告誡的作用；在教育問責之后，將對教師失范的行為予以嚴厲懲戒。因此，德國對于教師的懲戒管理有了法律法規的規范，為規范教師行為奠定了基礎。

1.紀律懲戒標準

德國《聯邦政府官員法》規定公務人員包括親屬，在其職權范圍外不得接受其他人的捐贈。一經發現，將會受到嚴格的處分。此外，德國的《公務員行為準則》《利益法》《回扣法》也禁止公職人員接受禮品和經商活動，限制兼職及實行回避等。[17]

德國中小學教師具有兩種不同的身份，因而其要履行不同層面的義務。首先，教師遵守國家的相關法律、法規、學校紀律和相關規章制度；其次，德國教師還必須要遵守師德規范，做到廉潔至上，不得利用職務身份獲取職務之外的利益。在教學過程中，一旦犯錯，都將受到紀律處分。根據相關法律規定，對教師追究責任包含申誡、罰款、減俸、降級、免職、縮減和取消退休金等形式。

2.處置程序

德國對中小學教師的處置程序通常要經過六步驟：第一步，負責人對失范行為的事實認定，并與涉事教師進行協商確認，將失范教師所作所為上報給校務委員會；第二步，校務委員會進一步對不合格教師問題認定，認為已達到失范教師標準時向上級區教育廳匯報；第三步，區教育廳成立專門評定委員會，聽取當事人和證人的陳述，對處置提出意見和建議；第四步，行政主管部門一般會對指導能力不足的教師進行培訓，對培訓后仍未合格者，將做出相應的處置；第五步，對處置結果不服者，可向教育主管部門申訴或向司法機關提出訴訟；第六步，對錯誤處置要進行補救，包括撤銷處分、恢復職務，并給予教師一定的物質與精神補償等。

三、德國中小學教育問責制的特點

德國中小學教育問責制研究與實踐比較早，已取得較為顯著的成就。它的特點主要表現在以下三方面。

（一）問責主體的多元性與協調性

德國中小學教育問責主體具有多元性。其主體既含有來自政府以及相關教育部門的同體問責，還包含學生及學生家長等異體問責主體。二者由內而外相互協調配合，從而形成一個高效的問責系統，共同來監督中小學教師的失范行為，以確保中小學教師教育問責過程與結果的公平性以及評估價值的權威性。

（二）教育問責配套制度完善且操作性強

不同發展時期，德國政府都會根據當下內外環境的變化及時制定出相適應的制度來約束教師行為。而德國有效的教育問責制必然離不開輔助性的制度加以防范。目前，德國已經形成了包括中小學教師資格證書制度、培訓制度、評價制度和懲戒制度等在內的一套高效的問責體制，該體系中四大制度相互協調、相互配合，共同促進教育問責制度體系的良好運行。

（三）教育問責懲戒的嚴厲性

在德國的法律條文中，不論是在工作期間內還是工作期間外，均對教師所享有的權利以及所應履行的義務做出了詳細的規定。例如：教師不能隨便離崗、不能收禮超標等。一旦違反教師專業職責規定，必將受到處罰。同時，為了提升教師教育質量，分數較低的教師，將無條件接受額外的培訓以及高資質教師的指導，以期盡快提升自己的教學能力，為學生提供更高質量的授課。因此，問責懲戒的嚴厲性，一方面，能夠有效地約束中小學教師的失范行為，提升教師素養；另一方面，推動著教育體制的改革與發展。

四、評價及啟示

德國重視教師教育這一舉措，具有源遠流長的特點。德國教育遵從以人為本的理念，把人的發展規律至于教師教育的首位。當前，德國的中小學教育問責制不論是在教師職責防范上還是在教師職責失范的治理上都已發展得相當成熟，可以說在以上方面都取得了較大的成就。雖然在德國問責方面有很多可借鑒之處，但其自身也存在很多不足，需要進一步的完善。如在教育層面，德國各州享自治權和自主權。因此，常常會出現嚴重的教育分權現象，即各州教育分權性和自主性較強。由于聯邦政府將教育權分配給各州，由各地方自主管理，難免會造成某些州教育管理失效等現象的出現。在這種環境下，不利于進一步加強對中小學教師的監督與管理。

當下，我國建立高質量的中小學師資隊伍這一目標的實現，或許能在德國的教育問責制度體系上吸取經驗，從而找到突破點。德國中小學教育問責制的經驗給我們以啟發：

（一）提高我國師范生錄用標準

自1970年起，德國的綜合性大學開始接管中小學教師教育，其報考條件相當嚴格。此外，對于已報考該專業的學生而言，要歷經兩次大型考試，測試合格者才有資格獲取證書。由此可見，德國教師教育專業招生起點較高，高素質生源的選拔也直接影響了教師隊伍的整體素質。因此，我國不應將教師錄用標準片面地停留在高考成績上，更要對考生進行全方位考核，錄用一批高素質人才，從而提升教資水平。

（二）健全問責多元主體參評體系

多元化問責主體是德國教育問責制的一大特點。德國的問責主體包括政府教育部門以及社會等各個方面。在我國教育問責的主體則主要停留于教育部門。由于缺少教育信息的及時傳遞，學生及家長缺乏參與問責的渠道，致使問責主體參與的有效性大大降低。因此，我國教育部門應做到教育信息及時公開，為異體問責建立多種參與渠道，利用媒體等平臺進一步強化對教育問責的報道，從而發揮其監管功能。

（三）健全教育督導制度

德國督導制度在很大程度上有效地監管了教師教育行為。在督導制度下，督導人員有著明確的職責。各州、區與縣市教育局之間的教育機構協同發展，共同致力于國家教育的發展。相比之下，我們國家監督機構向來權力與責任模糊不清，缺乏機構與機構之間的協調與配合。因此，我國應進一步明確各級督導機構的職能，使其各司其職，強化對教師行為的監督和問責。

（四）健全問責獎懲機制

德國政府向來強調法制建設，在教育管理層面也不例外。德國擁有健全的教育法律法規制度，對教師職業道德方面的獎懲也有明確的規定。反觀我國，教育法制體系建設則相對薄弱，責任追究過程較慢、常流于形式、可操作性較差。為了提升我國教師素養層次，國家應該努力完善我國與教育法相關的法律體系，賞罰分明，將獎懲的辦法逐條列舉，增強我國的教育性條文的可操作性。

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