關于公共文化服務績效評估體系的構建

杜志宏

摘 要：隨著公共文化服務對人民日益增長的美好生活的需求重要性日益突顯，所以為了公共文化服務更好的績效，本文從公益性、基本性、均等性、便利性四個基本評價原則出發，設計了公眾易得性、公眾參與性、政府成本投入、設施使用率、公眾滿意度、社會效益六個二級指標和系列三級指標。

1 研究背景及意義

公共文化服務是政府公共服務的一項重要內容。它是指以政府部門為主的公共部門提供的、以保障公民的基本文化生活權利為目的、向公民提供公共文化產品與服務的制度和系統的總稱。包括公共文化服務的基礎設施、文化資源和服務內容等，還包括人才、資金、技術和政策等。對公共文化服務進行績效評估，一是能夠客觀得反映目前各地公共文化服務的水平，推廣先進地區的優秀經驗；二是考察現今我國公共文化服務與國外之間的差距，及時學習矯正，完善基本公共文化服務標準體系。

2 公共文化服務績效評估基本概念

2.1 績效評估

績效，指的是成績、效益，最早應用于社會經濟管理方面，隨后在人力資源管理方面進行推廣應用。在新公共管理運動之后，績效被廣泛運用于政府部門管理，主要是指提供服務、產品生產等過程之后得到的結果，與標準及以前狀態進行比較的情況。把績效評估引入政府公共管理，主要反映的是政府的工作效率，是指政府在進行社會事務活動管理時，采取各項措施，以實現公共目的，是整個管理活動的運行過程、結果以及工作業績、管理效率等，是政府社會綜合管理能力的集中體現。政府的績效主要分為四個方面內容，一是政治績效，通常表現為制度執行和制度創新，政府對于制度的執行力越強，政治意識貫徹越徹底，政治績效就越大。二是經濟績效，這里所指的經濟不僅僅是GDP，不僅是經濟總量的增加，更重要的是經濟要有一定的可持續發展前景，可持續發展程度較高，能夠與社會協調發展，主要的經濟績效是政府能不斷提高經濟發展水平。三是社會績效，在經濟持續快速發展基礎上，整個社會的全面進步，人民生活水平的顯著提高，是高層次的社會穩定與發展。四是文化績效，形成滿足人民群眾日益增長的文化需求，實現文化的大繁榮、大發展。

2.2 公共文化服務的績效評估

隨著社會的快速發展，人們對與精神文明的需求日益增長，有力促進了文化產品的文化市場及文化產業的迅猛發展。由于文化的特有屬性和市場自身配置資源的缺陷，原有的文化產品和服務難以滿足大眾文化的需求，這就要求必須要有政府參與文化生產、提供文化服務，即公益性文化。公益性文化是由政府和部分非營利性社會組織、個人開展的，以滿足最廣大人民群眾需求為目的的文化產品或文化服務。由于公共文化服務的特性，其績效評估需要從效率、效益、公平等多方面進行評估，評估內容主要包括政府資金投入使用率、公共文化基礎設施建設水平、公共文化活動開展情況、文化場館服務質量、文化骨干隊伍建設水平、廣大人民群眾的滿意度等。在本文中，公共文化服務的績效評估體系指的主要是指開展公共文化服務績效評估的系統化方式、方法。目前，為確保公益性文化投入的效益最大化，上海、深圳等部分政府幵始策劃啟動公共文化服務績效評估，而且呈持續擴大發展趨勢，由此看來，建設符合我國國情，滿足人民生活需求，提升公共文化服務水平的績效評估體系已經是迫在眉睫。本文通過對于指標體系的建立、評估程序的完善等評估機制的內容進行研究，對于如何建立符合現實需要的評估長效機制提出意見和建議，為提高公共文化服務水平，促進公共文化服務的快速發展做一點貢獻。

3 公共文化服務績效評估的基礎

3.1 公共文化服務績效評估體系的內容

3.1.1 公共文化服務體系的內容特點

公共文化服務的內容與特征決定了對其進行績效評估的針對內容。它是以政府部門為主的公共部門提供的、以保障公民的基本文化權利、滿足公民的基本文化需求為目的，向公民提供公共文化產品與服務的制度和系統的總稱。

首先，公共文化服務具有公益性，它是由政府或（準）公共部門生產或提供的，不同于市場化的經營性文化產品，以盈利為目的，它的角色是代表著公共利益。

其次，公共文化服務具有服務性，是一種服務活動。一方面，它強調服務活動的數量和質量水平，往往是一種無形產品，雖然也包括一些物質產品，但是其中心內容是向公民提供有價值的活動。另一方面，服務活動離不開公民參與，服務的過程是“顧客”與服務提供者廣泛接觸的過程，服務績效的好壞不僅與服務提供者有關，而且與“顧客”密切相關。再一方面，服務質量水平與現代科學技術相關，合理的利用網絡等現代科學技術成果有利于公共文化服務的改進。因此，提升公共文化服務就需要擴大公民參與、提高公民的文化素質和合理利用現代科學技術。

再次，公共文化服務具有公平性，它以滿足全社會成員的文化需求為目的，不在服務對象間設立政治地位、經濟水平、文化程度、地域差別等分界線，向全社會提供給公平公正的精神服務。

最后，公共文化服務必須具有便利性。政府提供的公共文化服務應是近距離的、經常性的服務，使人們隨時隨地能夠方便獲得，具有可親近性。公民接受公共文化服務的途徑多，從事文化活動直接、便利。公共文化服務和產品的品種、層次和特色應該是也應多樣化的。給不同層次、不同區域的公眾提供多樣的公共文化服務，保證適應性，切勿供不符求。

3.1.2 公共文化服務績效評估體系的內容

由以上公共文化服務的內容特點決定，對其進行績效評估要從公益性、基本性、均等性、便利性四方面進行。

公益性，顧名思義，即拋開盈利目的，免費為公眾提供義務服務。在對公共文化服務進行績效評估時，一定要首先考察其程序和方式上是否符合公益性質。杜絕政府及相關部門在部署和提供公共文化服務的過程中，存在變相收費、營私舞弊等現象，肅清政府公益服務中的不良問題，以純文化、純服務的方式打造全民文化共享盛宴。

基本性是針對于提供何種文化服務來說。公民在日常生活中，撇去社會地位、經濟收入等差別，其對文化的需求有著基本的共通之處。例如居住社區的小型公園、閱覽室、球場等基本文化設施，節慶時所在區縣舉辦的文化活動等。針對這些大眾都具有的需求提供相應文化服務，不僅可以消弭群眾之間的層級差別，還能縮小其文化認知程度的差距。政府在提供公共文化服務時重視基本性，必須有意識得杜絕脫離群眾基本需求，將文化服務過于“陽春白雪”。如此，群眾難以接受，造成資源浪費。

均等性，指政府在提供公共文化服務時，處處以公平公正為宗旨。從一項文化服務項目的初起，就把握好該項目策劃、承辦、實行等各階段，做到機會平等、公開透明、不偏不倚。尤其是現在越來越多社會企業單位有意參與到公共文化服務中，政府在選取合作企業時須對企業進行考核，公開進行承招活動。在提供文化服務時，也要注重受眾的平等性，給與人人參與的機會和平臺。

便利性，強調公共文化服務的易得性和可親近性。公共文化服務的便利性對于“貼近生活、貼近群眾”意義重大。與考核公共文化服務的基本性相聯系，政府所提供的文化服務，必須易于被群眾獲得，為群眾充分享受到文化服務做充足的考慮。例如，地理位置上需與群眾相近，舉辦的文化項目需具有低門檻、易參與的特點。

3.2 績效評估體系的具體指標

將對公共文化服務進行績效評估的四方面具體化，可以擴展為以下六個指標。

3.2.1 公眾易得性

針對公共文化服務的“便利性”進行績效評估，必然首先考慮公眾是否能夠通過簡單方便的形式參與或者享受文化服務。從硬件設施來說，在建設文化設施時需明確三個問題。一是設施的易操作，便于其服務人群都能夠使用；二是設施的選址需謹慎，在提供地理相近性的同時考慮環保等社會問題；三是文化設施的開放須免費，政府不從中獲取任何盈利。從文化服務的管理來說，服務的時間需有所規定。例如針對在社區小廣場開展廣場舞活動，對其進行時間上和音響上的合理限制，既滿足了群眾自娛自樂的文化需求，同時兼顧對周圍居民的影響。另外，公共文化服務的易得性還可體現在公眾對文化服務的自我管理方面。例如，利用已有的文化條件自發組織適合的文化活動，充分利用和保護政府提供的文化設施，節省政府部門對文化設施的管理費用。

3.2.2 公眾參與性

政府提供的公共文化服務在具備了“公眾易得性”之后，如何吸引公眾積極參與，成為接下來的重點。筆者認為，既然是“服務”，就必須遵循供求平衡的定律，公共文化服務也同樣如此。在文化服務真正切合公眾的實際需要時，人民大眾才會主動參與，滿足自己的文化需求。例如在“優秀影視作品下鄉”的活動中，主辦方在農村的廣場上，面對的大多是留守老人和兒童，放映的確實好萊塢大片或者都市時尚類的影片，就難免出現“對牛彈琴”的效果。政府部門在此次活動中傾注的人力物力變得毫無價值。在提供文化服務之前，政府部門有必要先發探尋公眾的文化需求。在這個過程中，公眾的群體特點、地域特點、生活習慣等都是考慮提供何種文化服務的重要維度。

公眾參與性，還需要政府的積極宣傳和號召。在文化普及項目中，政府部門作為服務的主體，要采取社區走訪、發放傳單、集中宣講等措施吸引群眾的注意力；另外，我國政府部門雖轉型為服務型政府，但是事事親為還是受到人力物力時間的限制。不妨學習英國政府在文化服務提供方面的“一臂之距”方式，政府主導，但不主“辦”，而是號召企業履行自己的社會責任，與政府部門合作，聯合為公眾提供文化服務。作為鼓勵措施，政府可以對響應號召并且認真對待文化服務的企業采取稅收等方面的優惠手段。

3.2.3 政府成本投入

提供純公益的公共文化服務，政府的財力投入必不可少。例如在設施購買和建設、機構建設、人員配備、科技更新以及項目引進等方面都需要大量資金。對公共文化服務進行考核，必須重視政府的各項投入是否運用恰當，有無財政灰色區域。對于政府成本的合理節省同樣是考核重點。文化設施的維護和管理以及文化活動的舉辦經費須限制在合理的范圍內，其頻率、規模都需要和服務的受眾相匹配。此外，對于社會企業的聯合也是考核方面之一。靈活開辟政府部門和企業之間的合作方式，各出己能，分別負責公共文化服務的資金和管理任務。不僅大大增強了企業的良好口碑，同時節約了政府的資金成本。

3.2.4 設施使用率

文化設施的使用率與初建時的選址和開放規定緊密聯系。文化設施設置在群眾生活區域的便利之處，注重公眾的易得性，加以政府的有力號召和鼓勵措施，其使用情況自然會相對較好。但是也不乏設施空置、群眾寥寥無幾的現象。為此，對文化設施或者機構進行考核，需從設施的每千/萬人數量、人均流通次數、機構人員數量等具體指標進行斟酌。采用定量與定性結合的方法，科學測定設施使用率，避免政府的資源浪費。

3.2.5 公眾滿意度

公眾作為服務的接受方，其對于服務的提供者和服務本身具有著潛意識中的期望值，當文化服務滿足了群眾的期望，并且給了公眾高質量的感受，公眾自然會給予信任，反復幾次之后，公眾對于政府提供的文化服務就會形成整體滿意的態度。因此，重視文化服務的各個環節，傾聽公眾反饋并及時作出調整是政府的重要職責。

3.2.6 社會效益

公共文化服務的提供具有群體和地域的限制，并非每一項文化服務都能顧及所有人。在開展某項文化活動時，需再三強調該活動的社會影響。例如，即使廣場舞是“一群人的狂歡”，群體內氣氛再歡樂和諧，也要同時在意給群體外其他人帶來的負面影響。其場地選擇需不侵犯他人的活動自由，音響效果也要控制在合理的區間，不擾民，更不能引發沖突。

3.3 績效評估的方法

針對公眾文化服務進行績效考核，主要是對政府在提供文化服務的過程中各個環節進行量表評定，例如利用調查問卷的方式確定各個關鍵績效指標的權重，權重的確定是綜合評價的重要因素之一。最終由各指標和其權重確定公共文化服務水平。

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