事業(yè)單位改革，人事改革先破題

張媛媛

為全面貫徹落實(shí)十九大精神，進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，激發(fā)事業(yè)單位內(nèi)生動(dòng)力，就應(yīng)該把事業(yè)單位改革，特別是人事改革確定為重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)思路，提高人事改革思維站位，有效引導(dǎo)和促進(jìn)事業(yè)單位繁榮發(fā)展。

事業(yè)單位改革迫在眉睫

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)約有126萬(wàn)事業(yè)單位，約3100萬(wàn)在編職工，約900萬(wàn)離退人員。目前來(lái)看，事業(yè)單位發(fā)展相對(duì)滯后，社會(huì)功能設(shè)置不清，在崗人員工作效率偏低。同時(shí)，個(gè)別地方政府的監(jiān)管部門(mén)政策支持不到位，資金供給方式單一，管理形式固化僵化等問(wèn)題也較為突出。

政事關(guān)系有待改善。長(zhǎng)期以來(lái)，事業(yè)單位隸屬于政府機(jī)構(gòu)，人員編制、機(jī)構(gòu)規(guī)格、開(kāi)辦資金、社會(huì)職能、業(yè)務(wù)范圍全部依據(jù)行政機(jī)關(guān)的行政批復(fù)文件。自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，中央、地方政府在事業(yè)單位微觀管理方面進(jìn)行了一系列改革探索，改革內(nèi)容主要圍繞賦予事業(yè)單位自主權(quán)，包括擴(kuò)展業(yè)務(wù)自主權(quán)和激活分配自主權(quán)等，適當(dāng)允許事業(yè)單位利用擁有的資源或技術(shù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行創(chuàng)收，創(chuàng)收收入可完全或部分由事業(yè)單位機(jī)構(gòu)自主管理，可適當(dāng)與員工的收入待遇掛鉤。但政府與事業(yè)單位之間的管理構(gòu)架，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性改變。

運(yùn)作模式缺乏靈活性。盡管改革開(kāi)放已經(jīng)數(shù)十年，但人們長(zhǎng)期以來(lái)形成的與公共服務(wù)相匹配的傳統(tǒng)觀念卻一直難以突破。時(shí)至今日，仍有一部分人習(xí)慣性地認(rèn)為科研、教育、文化、體育、衛(wèi)生和其他活動(dòng)都屬于民生所必需的事業(yè)，應(yīng)當(dāng)由政府辦理或政府資助辦理。這些理念構(gòu)成了傳統(tǒng)事業(yè)單位運(yùn)作和管理的根基，也是當(dāng)前大部分事業(yè)單位的真實(shí)寫(xiě)照。事業(yè)單位可謂“溫室里的花朵”，一直在行政資源的呵護(hù)下運(yùn)行，享受著社會(huì)資源和公共資源分配的優(yōu)先權(quán)，這種先天優(yōu)勢(shì)也帶來(lái)了很多弊端，比如不同業(yè)務(wù)部門(mén)和單位之間的業(yè)務(wù)閉塞，各單位間相互封閉互通性差，公共事業(yè)領(lǐng)域存在大量低水平重復(fù)建設(shè)，不斷浪費(fèi)公共資源等現(xiàn)象。

法制體系待完善。從國(guó)家立法層面來(lái)看，我國(guó)事業(yè)單位法律制度建設(shè)尚不完善，亟須健全，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，法律框架體系上，我國(guó)缺乏統(tǒng)一的政府公共管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位組織單行法律法規(guī)。雖然事業(yè)單位的性質(zhì)不同，但政府部門(mén)仍存在“一法總攬”的做法，在法律上無(wú)法體現(xiàn)事業(yè)單位的特殊性。

第二，事業(yè)單位的管理立法高度上還需要進(jìn)一步提升，當(dāng)前權(quán)威立法不多，執(zhí)行力度較弱。新中國(guó)成立以來(lái)頒布的三個(gè)公共事業(yè)管理?xiàng)l例，包括1950年《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》、1989年和1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》都屬于程序性法規(guī)。雖然現(xiàn)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》較前兩個(gè)法規(guī)多了一些實(shí)質(zhì)性規(guī)定，但從總體上看，主要的登記程序規(guī)定和管理制度的核心，仍然缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的系統(tǒng)規(guī)范。

第三，對(duì)事業(yè)單位監(jiān)管法律體制不完善，導(dǎo)致事業(yè)單位工作效率偏低、人浮于事，業(yè)績(jī)考核效果不佳，財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，資金浪費(fèi)等問(wèn)題較為突出。

鎖定事業(yè)單位改革難點(diǎn)

事業(yè)單位在政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，是由特定組織或機(jī)構(gòu)構(gòu)成的法人實(shí)體，其特點(diǎn)是以服務(wù)社會(huì)為核心，不以營(yíng)利為目的，政府財(cái)政出資，不以獲取經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)為目標(biāo)。基于事業(yè)單位固有特點(diǎn)，現(xiàn)行改革中存在諸多難點(diǎn)：

法人執(zhí)行權(quán)難以落實(shí)。針對(duì)事業(yè)單位的決策權(quán)，層級(jí)化嚴(yán)重，層級(jí)權(quán)限沒(méi)有法律、法規(guī)明確界定，決策權(quán)利被人為分割。政府機(jī)構(gòu)編制部門(mén)，通過(guò)“三定”（定編、定崗、定人），宏觀掌控事業(yè)單位職責(zé)、人員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，事業(yè)單位人事決策權(quán)陷入被動(dòng)；財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌，政府購(gòu)買(mǎi)招標(biāo)等權(quán)利，由財(cái)政部門(mén)掌控，事業(yè)單位很難自主選擇資產(chǎn)使用權(quán)；上級(jí)主管部門(mén)，對(duì)事業(yè)單位擁有日常監(jiān)督管理權(quán)，主要涉及制度安排、業(yè)務(wù)開(kāi)展、招聘人員、干部調(diào)整等具體事項(xiàng)。事業(yè)單位自主決策權(quán)落實(shí)不到位，事業(yè)單位缺乏改革的動(dòng)力和積極性。

立法相對(duì)滯后。我國(guó)事業(yè)單位管理相關(guān)法律法規(guī)不完善，缺乏突破性制度。現(xiàn)階段，除《民法通則》少量的法律規(guī)定外，在文化教育、科技衛(wèi)生等領(lǐng)域法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定較為分散。雖然《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》對(duì)事業(yè)單位法人注冊(cè)、設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)、變更和注銷(xiāo)提供了法律依據(jù)，但其內(nèi)容大都停留在問(wèn)題表象，深層次的根源問(wèn)題尚未完全明確。

監(jiān)督機(jī)制不完善。很多事業(yè)單位存在多頭管理現(xiàn)象，行政主管部門(mén)和相關(guān)業(yè)務(wù)直管部門(mén)較多，外部監(jiān)管體系比較龐大，監(jiān)管機(jī)構(gòu)大多是事后控制，缺乏過(guò)程管理，對(duì)突發(fā)事件不能提供有效的管控。內(nèi)部決策層和執(zhí)行層重合，內(nèi)部控制機(jī)制流于形式。

事業(yè)單位改革，落地有聲

近年來(lái)，我國(guó)逐漸將事業(yè)單位分類(lèi)改革引向深入。根據(jù)規(guī)劃，到2020年，我國(guó)將建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正具有中國(guó)特色的公益服務(wù)體系，逐步形成政府主管部門(mén)與事業(yè)單位之間新型管理模式。

事業(yè)單位現(xiàn)行分類(lèi)。政府根據(jù)事業(yè)單位的屬性，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)其類(lèi)別，采取了不同運(yùn)行機(jī)制和管理模式。按照國(guó)家《加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革》的要求，政府機(jī)關(guān)正在持續(xù)推進(jìn)改革工作，以行政、公共福利和業(yè)務(wù)服務(wù)三個(gè)類(lèi)別為標(biāo)準(zhǔn)的改革，正在有計(jì)劃有步驟地全面展開(kāi)。

一是針對(duì)具有行政管理職能的事業(yè)單位。由政府部門(mén)和事業(yè)單位按照職權(quán)性質(zhì)，分別認(rèn)領(lǐng)或授權(quán)。如證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等，明確轉(zhuǎn)化為政府部門(mén)；如交通監(jiān)管部門(mén)、資質(zhì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)，屬于承擔(dān)相對(duì)較弱行政職能的事業(yè)單位，將其業(yè)務(wù)職能進(jìn)行規(guī)范，整合納入政府部門(mén)或設(shè)置綜合業(yè)務(wù)部門(mén)，依法履行職責(zé)。

二是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，適當(dāng)定義、區(qū)分重組。將公益性較強(qiáng)的事業(yè)單位改制為非營(yíng)利組織，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療，直接由政府主辦；對(duì)于公益性和營(yíng)利性兼具的領(lǐng)域，如公共福利、公共醫(yī)療、非義務(wù)教育，允許其中一部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改革，推向市場(chǎng)；對(duì)于公益性弱，營(yíng)利性不強(qiáng)的事業(yè)單位，如行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)術(shù)團(tuán)體，將它們?nèi)嫱葡蚴袌?chǎng)，鼓勵(lì)其自由競(jìng)爭(zhēng)。

三是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的事業(yè)單位，其產(chǎn)品、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可市場(chǎng)化，取消其事業(yè)單位地位和法律屬性，改制為企業(yè)；如經(jīng)營(yíng)文化產(chǎn)品的事業(yè)單位等，采取合適的方式交給市場(chǎng)，轉(zhuǎn)型為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)其提高效率。

事業(yè)單位改革落腳點(diǎn)。2017年7月，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，要按照政事分開(kāi)、管辦分離的要求，在公共文化機(jī)構(gòu)推動(dòng)建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士、各界群眾參與管理，提高公共文化機(jī)構(gòu)管理水平和服務(wù)效能，增強(qiáng)發(fā)展活力”，再次將事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提升到全面深化改革的高度上來(lái)，進(jìn)一步明確建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)是事業(yè)單位改革的重要組成部分。

事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，是指以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位公益服務(wù)最大化為目標(biāo)，實(shí)行舉辦權(quán)與管理權(quán)分離，以決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)，由一系列激勵(lì)和約束機(jī)制組成的制度安排，實(shí)質(zhì)是事業(yè)單位管理模式的改變；實(shí)行法人治理，主管單位簡(jiǎn)政放權(quán)，由直接微觀管理調(diào)整為間接宏觀管理，由“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕保皇聵I(yè)單位公益性質(zhì)不變，管理形式更加靈活自主，逐步實(shí)現(xiàn)自我管理、自我約束和自我發(fā)展。

推行事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)改革工作，推進(jìn)事業(yè)單位改革，要求我們進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)思路，提高改革能力和思維高度，更要求我們以積極的心態(tài)參與其中，充分利用創(chuàng)新思想深化改革，引導(dǎo)和促進(jìn)新一輪事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)改革工作穩(wěn)步推進(jìn)。