試論地方財政收入質量評價體系

●秦 強

一直以來，財政收入質量問題受到政府和社會各界廣泛關注。一方面，政府部門關注它，是因為財政收入質量涉及收入的真實性和可靠性，直接影響到政府正常履職和提供公共服務的能力，甚至會影響到政府公信力。因此，國內學者對財政收入質量的研究主要是從政府的角度出發，重點關注財政收入的真實性和結構的合理性，用稅收收入占比作為衡量地方財政收入質量的重要指標。另一方面，社會各界關注它，是因為財政收入質量直接與其所承受的財政負擔及所獲得的公共服務水平有著直接的聯系，其中前者還會涉及財政負擔分攤的公平性問題，如通過稅收形式課征的收入，在征管過程中受主觀因素干預較小，非稅收入則相對更易受到主觀因素影響。

本文從政府與納稅人兩個角度探討財政收入質量評價的考量因素，即財政收入的穩定性、真實可靠性、公平性、約束性、可控性等?；谶@五個方面的考量，構建地方財政收入質量水平評價體系，在此基礎上分析地方財政收入質量管理存在的問題。需要說明的是，本文所研究的財政收入指的是一般公共預算收入。

一、財政收入質量評價考量的因素

從會計管理的角度來看，財政收入質量是指財政收入是否真實、可靠地反映社會經濟總量和結構信息，高質量的財政收入應該能夠對國家（或地方）經濟的過去、現在和未來的前景進行可靠的反映和預測。財政收入質量的“質”側重于反映財政收入質量信息的可靠性和相關性，即預算報告中財政收入數據與經濟發展變化的關系是否緊密；“量”則側重于反映財政收入的數量和數量的結構，體現為衡量地方政府財政收入水平和能力的考量尺度。但與企業管理不同的是，政府的財政行為不僅僅只滿足政府履職的需要，更關系到納稅人的切身利益。因此，本文認為，財政收入質量不僅僅是收入真實性和結構合理性的問題，更應該從政府和納稅人兩個角度進行評判。既要從政府履職和提供公共服務的角度去考慮財政收入是否能滿足支出的需要，是否能滿足政府履職的需要；還要從納稅人的角度去考慮政府組織財政收入是否體現了納稅人的意志和負擔能力，即財政收入是否公開透明、財政負擔是否公平、財政收入的組織是否受到法律有效約束、財政收入是否存在重復課征等問題。

財政收入是政府為滿足納稅人公共需要，通過課稅、收費、市場融資、資本性受益等方式籌集的資金，不同來源收入的穩定性、真實可靠性、公平性、約束性、可控性等均有所不同。本文認為，財政收入的質量亦可以從這五個方面來進行考量。

（一）財政收入的穩定性

“經濟蛋糕”是財政收入的基礎，財政收入的穩定性是指財政收入隨經濟增長變化同步、同向穩定的變化。除了經濟增長因素以外，財政收入的穩定性主要受兩個因素的影響。第一，國家所構筑的財政收入制度與其“經濟蛋糕”之間的緊密程度，即稅收制度、非稅制度、基金制度等是否與國家的經濟結構、產業結構、收入結構、消費和投資結構等緊密相關。第二，財政收入來源的穩定性。不同來源的財政收入穩定性有較大差別，就一般公共預算收入來說，稅收收入覆蓋面較寬，穩定性較好，非稅收入覆蓋面較窄，易受到政策變化、納稅人行為變化的影響，波動性較大，且部分非稅收入（專項收入）還有專項用途，難以統籌使用。稅收收入占財政收入的比重是衡量財政收入結構質量的重要指標。稅收收入占比越高，財政質量就越高，越有利于保障政府及其職能部門的正常穩定運轉和職能的履行。

此外，財政收入穩定性還取決于財政收入形式的多樣性。多樣化的財政收入形式能夠確保其盡可能覆蓋到經濟生活的方方面面，同時彌補單一收入形式的缺陷。但在我國現行財政體制下，財權主要集中在中央政府，稅收制度、政府性基金制度、社會保險制度的制定權主要集中在中央，地方政府僅擁有部分非稅收入（包括專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入等）制度和地方政府性基金制度（細則）的制定權。因此，地方財政收入形式決定權不在地方政府，不列入本文的評價指標體系中。

（二）財政收入的真實可靠性

如前所述，財政收入的真實可靠性一直是財政部門和學者們評價財政收入質量的重要指標。在我國現行體制下，地方出于政績考核、績效考核等因素的考量，可能會產生虛增收入或虛減收入兩種沖動。其中，財政虛增收入的行為往往發生在經濟不景氣時期，地方政府為了完成財政收入增長任務，通過列收列支空轉收入、墊交稅款、收過頭稅、先征后返、買稅等形式來達成。虛減財政收入主要有應征未征、違法實行稅收優惠和越權減稅等形式，將本應該征收的收入非法“讓利”于納稅人，這也會影響地方財力水平。盡管2014年新修訂的《預算法》強調建立跨年度預算平衡機制，取消“自上而下”的財政收入任務分配的機制，但事實上，一些地方政府仍將財政收入納入政府績效考核體系中，使得一些基層政府仍然延續著過去的征收思維。

（三）財政收入的公平性

財政收入的公平性是社會公平的重要組成部分，財政收入組織的公平程度直接影響到納稅人對國家收入制度的認同水平，收入組織公平性越高，納稅人自主納稅的主動性越強，越有利于保持國家財政收入的可持續、健康增長。從宏觀角度來說，財政具有調節國民收入分配的重要職能，在組織收入方面，這一職能是通過具有收入調節功能的收入形式來實現的，如累進性的個人所得稅等。從微觀角度來說，財政收入的公平性體現在征管環節的工作是否能夠“一視同仁”，是否能夠按照統一的法律、法規標準執行征收，不出現“關系稅”、“人情稅”等問題。

（四）財政收入的約束性

納稅人與政府間的財政關系實質是一種契約關系或“委托-代理”關系，納稅人向政府讓渡的私人財產權形成其征收財政收入的權力，因此政府課征收入的權力應來源于立法機構的充分授權。基于此，本文認為財政收入約束性是指政府組織財政收入的行為受到代表公共利益的立法機構以立法、預算等形式約束的程度。

（五）財政收入的可控性

從財政收入資金的來源看，既有本級政府組織的財政收入，也有上級政府安排的轉移支付。其中本級政府組織的財政收入是可預測的，是地方政府可以完全自主使用的收入，上級安排的轉移支付又可分為稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付，稅收返還、一般性轉移支付中的財力性轉移支付不指定用途，地方使用這部分資金的自由度較高。因此，從全口徑一般公共預算收入來看，地方自有收入占比越高，其財政收入質量越高。

二、財政收入質量評價指標體系

根據以上對財政收入質量評價考量因素的分析，下文也將從這五個方面構建財政收入質量評價指標，具體如下表1。

（一）財政收入穩定性指標

表1 財政收入質量評價指標體系

財政收入的穩定性可以通過三個指標來衡量，一是財政收入與經濟發展是否同步、同向變化，是否能夠敏感地反映經濟變化；二是財政收入的覆蓋面，即財政收入制度設計是否全面覆蓋了經濟生活的方方面面，用財政收入占GDP比例來反映；三是財政收入來源的穩定性，用稅收收入占財政收入的比例情況來反映，稅收收入占比越高，說明財政收入來源越穩定。

（二）財政收入真實可靠性指標

財政收入真實可靠性指標主要考察是否存在虛增或虛減等收入造假問題，用虛增或虛減收入占財政收入比例來衡量。虛增或虛減收入的情況可通過各地方財政收支審計報告來獲取數據和材料。

（三）財政收入公平性指標

如上文所述，財政收入公平性可從宏觀、微觀兩個角度來進行考評。從宏觀角度來看，可用負有調節收入分配職能的個人所得稅、房產稅等收入占一般公共預算收入的比重來衡量；從微觀角度來看，可用違規征收或減免的財政收入規模占比來衡量。

（四）財政收入約束性指標

財政收入約束性指標可從兩方面進行考量。一是超預算收入使用合規性，根據《預算法》第66條規定，超收收入只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金，如果出現將超收收入用于當年支出的現象，則違背當年預算的約束，超出了立法機構對政府的授權。二是財政收入的公開透明度，只有將財政收入置于納稅人監督之下，才能有效保障納稅人合法權益，才能保障財政收入的組織符合納稅人利益。

（五）財政收入可控性指標

本文分兩個層次考察地方政府的財政收入可控性。第一層次為地方自有財力占一般公共預算總收入比重；第二層次為地方自有財力、稅收返還和財力性轉移支付總額占一般公共預算總收入的比重。

三、目前影響財政收入質量的幾個主要問題

（一）財政收入穩定性問題

表22016 年全國各省財政收入基本情況單位：%

1、財政收入與經濟發展同步性問題。分稅制改革后，我國所確立的以增值稅為主體的稅制結構保障了財政收入的可持續、快速增長，財政收入連續多年保持超GDP增長的勢頭，一直到經濟轉入新常態之后，這一情況才有了根本性的改變。但同時，又出現財政收入增速低于GDP增速的不協調問題，甚至出現負增長的情況，如2016年，全國各省財政收入增速超過或低于GDP增速5個百分點的省份共有8個，其中，上海、山東和遼寧等3?。ㄊ校┴斦杖朐鏊俜謩e超GDP增速9.3個百分點、5.5個百分點、5.9個百分點，江西、青海、黑龍江、新疆、山西等5省財政收入增速分別低于GDP增速5個百分點、7.5個百分點、7.2個百分點、10個百分點和9.7個百分點。此外，山西、黑龍江和新疆等3省（區）一般公共預算收入出現負增長，分別同比下降5.2%、2.4%和 1.1%（見表 2）。

2、財政收入覆蓋面問題。我國實行的是全國高度統一的稅收制度，各地區之間所擁有的財政收入制度決定權比較有限，地方政府無法根據本地經濟發展的實際情況來制定個性化的收入制度。因此，受各地區經濟發展水平、經濟和產業結構、對外開放水平等因素的影響，各地區之間財政收入與經濟基礎的貼合度存在較大的差異，如農業產值占比較高的地區、總部經濟發展落后的地區財政收入占GDP的比重會低于發達地區。

3、財政收入來源穩定性問題。從財政收入結構來看，稅收收入課稅基礎主要是企業經營所得、商品流轉額或增值額、個人收入所得、財產價值等，與經濟發展變化密切相關。非稅收入的專項收入、行政事業性收入與納稅人消費特定資源的行為、消費特定公共服務行為掛鉤，罰沒收入與納稅人對行政法規遵從度有關，這幾類收入往往在非稅收入中占據主要地位，但其收入基礎與經濟發展相關性弱于稅收收入。因此，稅收收入占比高低一直被作為衡量地方財政收入質量的重要指標。從上表來看，經濟發達地區稅收收入占比相對較高，如上海、北京、浙江分別達到87.82%、87.63%和85.63%，中部地區和西部欠發達地區稅收收入占比則相對較低。

此外，從稅收收入結構來看，與實體經濟關系更緊密的增值稅、企業所得稅能夠更真實、及時地反映經濟發展狀況，他們的占比情況也是影響地方財政收入可持續增長的重要因素。2016年，全國地方兩稅（包括原營業稅）占稅收收入的比重為60.39%，其中，北京、天津、河北、山西、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏等14個省市兩稅占比高于全國平均水平。

（二）財政收入真實可靠性問題

根據審計署公布的2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果，云南、湖南、吉林、重慶4個省份的10個市縣（區）虛增財政收入15.49億元。2018年，內蒙古“自曝家丑”，承認自治區政府財政收入虛增空轉，調減2016年一般公共預算收入530億元，占總量的26.3%。目前，財政收入造假的動力機制仍然存在，主要體現在財政收入增速仍是“自上而下”績效考核體系中的一項重要的考核指標，如2017年，湖南省公布的《2017年湖南省績效評估實施方案》（湘辦發 〔2017〕22號）對市州黨委政府績效評估指標中，財政收入及質量賦值40分，其中一般公共預算收入增速達到6%計10分，執收違法違規行為每起扣2分。

（三）財政收入公平性問題

第一，稅收結構存在問題。分稅制改革后，我國建立起的以增值稅為主體的稅制體系不能很好地體現“效率優先，兼顧公平”的分配原則，能夠起到調節居民收入分配差距的個人所得稅、房產稅等稅種收入在財政收入中占比一直不高。第二，稅制設計存在問題，個人所得稅制度分類征收和統一稅前扣除等規定也未能很好體現稅收公平的原則。

（四）地方財力使用自由度問題

在我國現行財政體制下，地方通過分稅制所獲得的財力水平往往滿足不了其財政支出的需要，并且經濟越落后的地區財政自給水平越低，即這些省份對中央財政轉移支付依賴度高于發達地區。盡管轉移支付能夠緩解地區間財力差異的問題，但其占比過高就意味著地方財力使用自由度會相對較低，壓縮了地方財政自主空間。2016年，全國31個省（市、自治區）平均財政自給率（自有財政收入/財政總收入）為54.41%，其中，只有北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和重慶等9個相對發達的地區財政自給率高于平均水平。

四、提升財政收入質量的幾點建議

（一）加快地方稅改革，降低地方對非稅收入的依賴

分稅制改革后，營業稅是最重要的地方稅，2016年全面實行“營改增”后，地方面臨主體稅缺失的局面。同時，隨著近幾年城市化快速擴張，未來土地財政也將難以為繼，地方財政收支壓力也將越來越大。今后地方政府要維持健康、可持續的財政收入，需要找到新的稅收增長點。除了通過發展經濟、擴大稅基路徑外，還需要在稅制體系上進行改革和創新，圍繞社會經濟發展所培育出的新稅基構建地方稅制體系。

（二）加快建立現代財政制度，逐步轉變地方考核理念

地方財政收入虛增、虛減問題的根本原因在于“自上而下”不合理的考核或評估機制，要徹底解決財政收入造假的問題，需要加快建立現代財政制度，改革財政收入考核或評估制度。為此，一是要轉變唯財政收入的觀念，因地制宜評價地方財政收入指標，并不是收入越多政績越大；二是要加強預算管理，有效的預算管理可以讓所謂的地方財政收入返還很難進行，這將從根本上解決上述虛增來自企業的財政收入問題；三是加強程序控制，讓各類可能虛增地方財政收入的虛構交易無法進行，讓每個人都對自己的不當行為承擔必要的責任。

（三）優化財政體制，提高地方財政自主水平

一方面，在推進稅制改革的過程中，進一步優化中央與地方的財權劃分，尤其是未來將新開征的不動產稅，既要考慮中央在調控地方房地產市場所承擔的事權，更要考慮非流動性稅基與地方公共服務質量間的關系，將更多的財力留在地方，提高地方財政自主能力。另一方面，逐步建立事權和支出責任相適應的制度，明確中央和地方的事權清單，進而劃分支出責任，解決事權向上集中、支出責任向下單向傳遞的問題，使地方政府財政空間進一步明確，也使轉移支付指向更為明確。

（四）健全人大為主體的監督機制，形成多層次的財政監督體系

目前，我國財政監督的主體主要是財政部門、審計部門，屬于政府體系內的監督。從財政監督的組織形式來看，既有同級監督，也有“自上而下”的監督。兩者相比，“自上而下”的監督規避了被監督部門所在地體系內因素的干擾，監督效果相對更好，一些重大問題都是通過“自上而下”的監督發現的。但是政府內部監督還是不能完全排除體系因素的干擾，同時其覆蓋面往往受到人力資源不足問題的限制。因此，建議健全以人大為主體的預算監督機制，跳出體制內監督的框框，將預算監督與預算審查工作有機結合，使人大能夠及時、準確掌握財政工作，對地方財政工作形成有效的約束，同時確保預算審查能夠做到“有的放矢”。 ■