《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》的立法不足及完善思考

滕傳婉

（西昌學院彝語言文化學院，四川 西昌 615022）

自治州是位屬于省級和縣級之間的民族自治地級行政機關，《中華人民共和國憲法》第116條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟、文化的特點,制定自治條例和單行條例”。自治州“自治條例”是自治州人民代表大會根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區域自治法》（下文簡稱《民族區域自治法》）和有關法律規定,結合本自治州的政治經濟及社會文化的特點而制定的地方性法律文件之一[1]，是自治州的基本法，也是規范自治機關的組成與行為的法律規范,它在自治州法規中具有極其重要地位，關系著民族政策的落實和民族區域自治法制化的實現。到目前為止，學界關于自治州自治條例的研究寥若晨星①，以宏觀視角對自治州自治條例相關問題進行整體分析的有《自治條例“套改”民族區域自治法問題之探析:以自治州自治條例為分析視角》[4]《自治州自治條例在法律體系中的地位》[5]和《民族區域自治制度的發展與完善：以自治州自治條例為分析對象》[6]三篇論文，另有馬洪波和李承軍分別對《云南省紅河哈尼族彝族自治州自治條例》和《甘肅省臨夏回族自治州自治條例》的文本進行了闡釋，但未對條例的其他方面做分析[2-3]。本文以《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》②為例,主要運用文本分析研究法,探析該條例存在的立法不足，并對其進行完善思考。

一 涼山州自治條例立法現狀

涼山州（涼山彝族自治州的簡稱）乃國內最大的彝族聚居地,也是四川省民族類別最多地區③。涼山州是在四川省管轄區域內涼山地區彝族人民實行區域自治的地方，轄昭覺、美姑、甘洛、布拖、雷波、喜德、越西、金陽、普格、德昌、會理、會東、冕寧、寧南、鹽源、木里16個縣和州府西昌市；除了自治民族彝族，境內還有漢、藏、回、白、苗、傣、壯、蒙古、傈僳、納西、布依、等十四個世居民族。

建州至今，涼山州一直著力貫徹落實我國民族區域自治政策，立足州情，積極開展立法工作，于1987年制定《涼山彝族自治州自治條例》，該“自治條例”的頒布標志著涼山彝族自治州的民族區域自治進入一個新階段④。多年來，涼山州非常重視地方自治條例和單行條例的相關工作，先后制定了《涼山彝族自治州自治條例》《涼山彝族自治州彝族語言文字工作條例》《涼山彝族自治州礦產資源管理條例》《涼山彝族自治州家畜家禽衛生防疫條例》《涼山彝族自治州東西河飛機播種林區保護管理條例》《涼山彝族自治州邛海保護條例》《涼山彝族自治州大橋水庫工程管理條例》《涼山彝族自治州滬沽湖風景名勝區保護條例》《涼山彝族自治州漁業管理條例》《涼山彝族自治州水資源管理條例》《涼山彝族自治州非物質文化遺產保護條例》《涼山彝族自治州會理歷史文化名城保護條例》《涼山彝族自治州義務教育實施辦法》《涼山彝族自治州施行〈中華人民共和國婚姻法〉的規定》，以及《涼山彝族自治州施行〈四川省土地管理實施辦法〉的變通規定》《涼山彝族自治州實施四川省〈中華人民共和國動物防疫法〉實施辦法》的補充規定》《涼山彝族自治州施行〈四川省禁毒條例〉補充規定》《涼山彝族自治州施行〈獸藥管理條例〉的變通規定》《涼山彝族自治州實施〈四川省人口與計劃生育條例〉的補充規定》⑤等自治條例和單行條例。涼山州自治機關還根據本州經濟社會發展新實情及需求，對《涼山彝族自治州自治條例》《涼山彝族自治州彝族語言文字工作條例》《涼山彝族自治州礦產資源管理條例》《涼山彝族自治州大橋水庫工程管理條例》《涼山彝族自治州漁業管理條例》等自治條例進行修訂。毋庸置疑，涼山州現行自治條例和單行條例既保障了當地公民、法人、有關組織尤其是少數民族群體的合法權益，也積極促進了當地經濟文化建設、生態保護建設及社會和諧穩定，有力地推進了當地民主法制建設進程，實乃貫徹我國民族區域自治政策的有效實舉。

二《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》之立法不足

2007年1月13日涼山州第九屆人民代表大會第一次會議修訂通過了《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》，但其仍有不足之處。現用文本分析研究法，從文本結構和文本內容兩方面，探析該自治條例存在的問題。文本分析乃是法學的一種基本研究方法，該研究方法將原始文本的邏輯結構顯示出來,以便辨明其主要思想和次要思想及其之間的關系。文本結構是指構成文本的文字、段落和篇章等各部分之間搭配和構成的方式,自治條例的文本結構即指構成自治條例的各部分之間的搭配與排列。

（一）《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》的文本結構比較分析

1.《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》的文本樣式臨摹《民族區域自治法》。無論是1987年4月涼山州第五屆人民代表大會第二次會議通過的《涼山彝族自治州自治條例》，還是2007年1月13日涼山州第九屆人民代表大會第一次會議通過的《涼山彝族自治州自治條例》（修訂）的文本結構均是“八章式”結構。其基本設計邏輯思路為：總則—自治機關—審判與檢察機關—經濟財政—科教文衛—民族關系—人才培養—附則。該文本結構思路依據一是抽象到具體、總體到個別的邏輯關系，二是“序言”+“七章式”合成的“八章式”文本結構樣式，而這兩者即是《民族區域自治法》關于自治權條款的邏輯關系及其文本結構樣式“序言+七章式結構”，如表1所示。《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》大多數章節內容都只是在《民族區域自治法》相應章節前添加“自治州的”的字樣，可算是摹仿《民族區域自治法》的文本結構樣式制定的。

2.邏輯結構交加。就概念的邏輯屬性而言，自治州自治條例的文本結構中,每個章節相互間不該有“包容”關系，而應是“并列”的邏輯關系?！稕錾揭妥遄灾沃葑灾螚l例（修訂）》的第四章“經濟建設、財政管理”在結構邏輯上就出現了“包容”關系：“財政管理”和“經濟建設”是一種包容關系，即“經濟建設”是屬概念，而“財政管理”是種概念。經濟建設涵蓋了財政管理，因此不應該將“財政管理”與“經濟建設”并列同置。

表1 文本結構比較

（二）《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》的文本規范內容分析

1.宣示性規范多?！稕錾揭妥遄灾沃葑灾螚l例（修訂）》的“總則”部分除了第一條、第二條以外，其他內容多數是體現民族區域自治的宣示性條款，未指明具體行為規范及其法律后果等內容，與《民族區域自治法》的內容無實質區別，僅在文字語言表述上略有差異。其中，第四條“自治州各民族人民在中國共產黨的領導下，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想和科學發展觀為指導，……”和第七條“自治機關對自治州內各民族公民進行以愛國主義、集體主義、社會主義思想、社會主義榮辱觀教育……”尤其體現了這一問題。這些條款內容都是宣示性規范,表述屬政治話語，而非法律術語，缺乏應有的規范性。在某種意義上，這反映出《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》未體現自治條例規范什么和如何規范的問題。

2.重復立法現象嚴重。在自治州自治條例中，重復立法現象主要體現在照原樣、絲毫不改動地搬用上位法的相關內容規定，致使內容與上位法相同，尤其與《民族區域自治法》總則相關條款重復較多（表2）。雖分設在不同的條款中,但對于這些內容，《民族區域自治法》已有明確條款，故地方的自治條例如《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》就無需再重復規定。

表2 自治條例中的重復條款

3.立法意圖不明確且缺乏可操作性。立法意圖指立法者在創制一項新法律時想要達成的目的,此乃一個非常重要的問題?！傲⒎ㄕ叽砣嗣竦囊庵驹趯嶋H政治生活中進行活動,因此他們負有與他人不同的特殊職責。他們必須把經濟上和社會上的要求與立法活動聯系起來,制定出反映人民意志和愿望的法律?！⒎ㄕ叩幕咀饔?就是按照實際需要補充法典,完善以往制定的法律,其中包括法學家們在不斷的研究工作中發現的有缺陷的法典”。⑥《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》在某些內容上，未明確體現立法者的立法意圖，且缺乏可操作性，具體體現在以下幾個方面：

一是依法變通執行或者停止執行上級國家機關的決議、決定、命令和指示的問題?！睹褡鍏^域自治法》規定：“上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準，變通執行或停止執行”。變通執行或停止執行,屬于自治機關的自治權力,它應該是具體的條款，而不是原則性的規范，故《民族區域自治法》從十九條到四十五條具體規定了自治機關的自治權。變通執行或者停止執行條款,直接來源是《民族區域自治法》第三章“自治機關的自治權”的第二十條⑦?！稕錾揭妥遄灾沃葑灾螚l例（修訂）》未對“自治權”做出具體權力內容的規定及準確定位，將本該明確某具體權力的條款當作“總則”式的原則性規定。

二是人才培養和管理的問題?！稕錾揭妥遄灾沃葑灾螚l例（修訂）》規定：“對實行區域自治的民族和其他少數民族的人員應當給予適當的照顧；……，優先招收少數民族人員……”。⑧對這方面問題，雖然涼山州按照《事業單位崗位設置管理試行辦法》對事業單位的崗位設置進行了基礎性規范,各企事業單位用人制度也發生很大改變，人事管理日趨規范化，但至于如何給以“適當照顧”尚未在自治條例中作出具體規定。故《民族區域自治法》第二十二條和二十三條規定，如何在自治地方的自治條例中實現,成了一個極具挑戰的立法難題。《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》第七章雖設有“自治州人才的培養與管理”一節,也制定了四條相應條款,但其內容表述多是“適當照顧”“適當放寬”“重視選拔”等概括性語言，應給出解決實際操作問題的具體操作辦法。

三是雙重權力角色的問題。自治州的自治機關是一個具有雙重身份、雙重權力的主體，承擔著兩種角色，具有行使自治地方自治權和一般地方政府的職權。自治州自治機關的雙重職能的行為規范是不同的。相關法規沒有明確規定什么權力屬于自治州自治權的范疇,該當地自治機關來行使；哪些權力又是隸屬一般地方政府機關行使地方行政權的范圍。正因未分清民族自治地方的自治機關和地方政府機關之間不同權力角色的問題，致使自治條例中相關條款亦未能劃分明確哪些是自治機關的權能，哪些則屬地方國家機關的權能。

此外，據《憲法》《立法法》《地方組織法》和《民族區域自治法》的有關規定，自治州自治條例不應對有關國防內容、所轄縣市財政轉移支付問題、上級國家機關的行為及下轄自治縣有關問題加以規范。而《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》第四章的一些條款中就出現了“應當優先”“應當重點照顧”“應當征得同意”等規范上級國家機關行為的言語。再有《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》第10條規定“自治機關幫助木里藏族自治縣解決經濟建設、社會發展中的實際問題”，涼山彝族自治州政府乃是下轄木里藏族自治縣的上級機關，確保木里縣自治機關充分履行自治權乃屬其法定義務而非權力。

三、對自治條例完善路徑的幾點思考

根據上述《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》的文本分析，筆者認為可以從立法原則、立法技術和監督機制等方面完善自治州自治條例立法。

（一）嚴格遵循立法原則

立法原則就是立法者應當遵循的準則，即我國《立法法》的第三、四、五、六條所規定的原則。⑨“自治條例”是我國法律體系中的重要組成部分，應當遵循立法原則。首先，自治州自治條例的立法主體一定得是合法的，必須是自治州人民代表大會；再者，所有自治條例的內容也必須要合法，一定不能與上位法相沖突，理由是我國是實行一元、兩級、多層次立法體制的單一制的社會主義國家；再者是自治條例的立法程序要合法，即自治機關在創設、修正、增補和撤廢相關法規的過程中所必須嚴格遵循的明文法定程序、環節及方法。

(二)提升立法技術，加強適用性

立法技術指立法活動過程中所應體現和遵循的有關法律的制定、修改、廢止和補充的技能、技巧規則的總稱，其核心內容包括立法結構技術和立法語言技術。[7]284唯有提高自治州自治條例的立法技術，方可在實施進程中不斷增強其適用性。立法技術的總體要求應當是：“備而不繁，邏輯縝密，條文明確、具體，言語精準、簡明，具有可操作性”。[7]284要做到這一點，應注意兩方面問題。

一是規范立法語言，即自治機關在運用立法語言時必須保證法律語言的概括性和準確性。如《民族域自治法》第17條是授權條款，⑩需要民族自治地方的自治機關根據自治民族構成情況，在“自治條例”中規范如何配備是合理的?，F有的自治州自治條例并未對這一內容做出具體規范，僅對文字表述稍作改動，如《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》僅有“應當合理配備彝族和其他少數民族”“可以略高于其人口比例,其他民族亦應當有適當數量的人員”等模糊表述。這一條款沒有給出界定“合理”的標準，無法落實,相應的權力也就得不到有效地保護。所以，自治地方自治機關應竭力使用格式化、標準化的詞句，規范立法語言，避免疏漏，避免產生歧義。

二是注重邏輯結構。法律規范的邏輯結構是指從邏輯的角度講法律規范是由哪些部門組成的,第一個法律規范必須具備的構成要素有哪些，一般認為法律規范由行為模式和法律后果構成。[8]至今，多數關于民族區域自治的法規單單重視對行為方做出要求，而對于行為模式應承擔的相關法律后果卻鮮有規定或不夠明確，且原樣照摹上位法的現象依然嚴峻。自治州自治條例不應為了形式上的完善而重復《民族區域自治法》和有關政策的條文，而應從結構上按照嚴謹的法律規范的表述模式來規定，設定處罰條款，使“自治條例”條文實施于實踐中，具有真實的法律權威性。

（三）完善監督機制

一項法律通過實施，肯定在社會實踐中產生效用,法律的宗旨和價值等方能從“可能”轉換為“現實”。如何使自治條例在自治區域產生實效,達成其目的及價值，創設和完善自治地方“自治條例”的監督機制是非常必需的。

一方面是建立有效解決矛盾和爭議的機制。在自治地方“自治條例”施行過程中，出現矛盾和爭議是正常的，如何妥善處理這些矛盾和爭議、確保相關條例順利實施，才是各權力機關亟需認真仔細思索的問題。事實上，部分爭議和矛盾能夠通過現行法律解決，例如自治地方政府及其相關職能部門若有違法行政的事實，即可通過行政訴訟的方式來處理；而對于現行法規及監督方式尚不能解決的爭議和矛盾，例如民族自治地方自治機關和上級國家機關之間及自治管轄地區之間的爭議和矛盾，在《民族區域自治法》目前體系中暫時沒有解決辦法。因此，我們需要建立新的解決機制，或設立專門機構處理這些爭議。

另一方面是明確法律責任、確立制裁制度。立法和實施均是法制的基本環節，立法目的是實施，實施前提是立法。法律如果不忠實地執行，很可能完全變成兒戲而得到完全相反的結果。[9]從立法層面而言，違法責任和制裁制度均是法律實施的基本保證，在法規構成結構中具有極為重要的地位。民族自治地方的“自治條例”法規應與一般法律一樣，對違反條例應承擔的法律責任及相應的制裁做出明確規定。然至目前為止，各地“自治條例”均未規定違法條例應承擔的責任及制裁內容，這就致使自治條例在結構體例上并不完善，在邏輯結構上也存在缺陷。要解決這一問題，需為自治法制定完善的配套法規，例如在“自治條例”中規定“違反‘自治條例’的法律責任及制裁制度”。

綜上所述，《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》等自治州自治條例存在著宣示性規范多，重復立法，缺乏創新性，立法意圖不明確，缺乏可操作性，自治機關權力角色交錯等諸多問題，亟需結合自治州實情在嚴遵立法原則基礎上，提升立法技術，完善監督機制，加強自治條例適用性，從而保障自治州自治條例立法的權威性、科學性、實用性，更好地貫徹實施我國民族區域自治制度。

注釋：

①個案研究的文章主要有：a、趙永浩.試論延邊朝鮮族自治州自治條例的修改與自治權的完善[D].延邊：延邊大學，2003.b、黃元姍.自治州自治條例研究——對《恩施土家族苗族自治州自治條例》修正案的憲政解讀[J].內蒙古大學學報，2009(3).c、黃元姍,鄭洲蓉.《恩施土家族苗族自治州自治條例修正案（草案）》的法理解析[J].中南民族大學學報，2008(3).d、馬洪波，自正發.略論《紅河哈尼族彝族自治州自治條例》的修訂[J].紅河學院學報，2006(1).e、李寶奇.關于延邊朝鮮族自治州自治條例修改的探討[J].延邊大學學報，2000(3)。

②2007年1月13日涼山彝族自治州第九屆人民代表大會第一次會議修訂通過了《涼山彝族自治州自治條例（修訂）》，2007年5月31日四川省第十屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議批準。

③《涼山彝族自治州統計年鑒2013》顯示：到2012年底,全州總人口約五百萬人,其中彝族人口2521278人,占總人口的50.7%；漢族人口2279601人，占總人口的45.8%；藏、回、蒙、苗等12個世居少數民族和其它少數民族人口15.58萬人，占總人口的3.5%。

④由涼山彝自治州第五屆人民代表大會第二次會議通過的《涼山彝族自治州自治條例》于1987年7月2日經四川省第六屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議批準執行。

⑤自2003年8月1日《涼山彝族自治州實施〈四川省人口與計劃生育條例〉的補充規定》施行，原《涼山彝族自治州計劃生育辦法》同時廢止。

⑥[美]約·多·梅利曼.大陸法系(中譯本)[M].北京：知識出版社，1984：94.

⑦《民族區域自治法》第二十條：上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批準,變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復。

⑧《民族區域自治法》第二十二條和第二十三條的規定。

⑨ 《中華人民共和國立法法》第三條：立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放；第四條：立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴；第五條：立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動；第六條：立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

⑩ 《民族區域自治法》第十七條：自治州人民政府的其他組成人員，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。

[1]覃乃昌.論制定自治條例的困難及推進民族立法的新思路[J].廣西民族學院學報，1995(3).

[2]馬洪波.云南省紅河哈尼族彝族自治州自治條例修訂與釋義[M].北京：民族出版社，2006.

[3]李承軍.《甘肅省臨夏回族自治州自治條例》釋義[M].蘭州：甘肅人民出版社，2012.

[4]崔洽.自治條例“套改”民族區域自治法問題之探析:以自治州自治條例為分析視角[D].延邊大學，2009.

[5]黃元姍.自治州自治條例在法律體系中的地位[J].社會主義研究,2011(5).

[6]黃元姍.民族區域自治制度的發展與完善:以自治州自治條例為分析對象[D].武漢：華中師范大學，2012.

[7]付子堂.法理學初階[M].北京：法律出版社，2005:284.

[8]葛洪義.法理學[M].北京：中國政法大學出版社，1999:304.

[9]列寧.列寧全集：第30卷[M].北京：人民出版社,1985:173.