健康優先的治理方略研究

袁廿一　陸萬軍　馬金輝

摘 要：演建設健康中國必須首先堅持健康優先。通過綜合分析，得出健康優先域的具體體現：宏觀上應從法律體系、發展戰略、衛生方針著手加強健康優先的頂層設計，中觀上從公共政策、產業政策、環境政策切入健全健康優先的政策支撐，微觀上從生活方式、體育運動、生產方式發力抓好健康優先的生活生產，形成加快建設健康中國的強大合力。

關鍵詞：演健康中國；健康優先；頂層設計；政策支撐；生活生產

[中圖分類號] F120.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）03-0037-04

建設健康中國，根本目的是實現全民健康，首要原則在于堅持健康優先。習近平總書記在2016年8月全國衛生與健康大會上強調，“沒有全民健康，就沒有全面小康”“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”[1]。2016年10月，《“健康中國2030”規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）出臺，在指導思想中又明確把“健康優先”作為未來15年推進健康中國建設主要遵循的首要原則[2]。黨的十九大報告明確指出，在中國特色社會主義新時代，“要實施健康中國戰略。完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務。”[3]惟有科學把握健康優先原則，厘清健康優先的治理方略，加快轉變健康領域發展方式，才能加快推進健康中國建設，才能全方位、全人群、全生命周期保障人民健康，從而為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢打下堅實健康基礎[1]。

一、宏觀上加強健康優先的頂層設計

習近平總書記在全國衛生與健康大會上的重要講話和《綱要》，標志著人民健康優先發展戰略的正式提出，成為我國當前及今后一個時期衛生和健康事業發展的指導綱領。新時代要盡快從法律體系、發展戰略、衛生方針三方面重點著手，加強和完善健康優先的頂層設計。

（一）形成健康優先的法律體系

堅持以人民為中心的發展思想，必須首先明確健康的人力資源優先的理念，并在法律上切實保障作為公民最基本人權的生命健康權。生命健康是人享有一切權利、尊嚴與幸福的基礎，是促進人的全面發展的必然要求。生命健康也是經濟社會發展的基礎條件。人是生產力最活躍的要素，健康的人力資源統攬經濟增長的各種要素投入，在土地、資本等“物的要素”和管理、技術等“人的要素”聯動中起主導作用。尤其是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，必須堅持質量第一、效益優先，發展動力從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動，更需要健康的人力資源作支撐，因此投資國民健康成為經濟發展的優先抉擇。然而，截至目前，我國的衛生與健康工作仍缺少母法規范，尚未建立結構合理、內容詳實的法律體系，亟須加快《國民健康法》及健康事業各項單行法的立法進程并強化配套措施，為堅持健康優先提供基本的法律遵循[4]。

（二）堅持健康優先的發展戰略

健康優先是場“持久‘戰”，更需“大謀‘略”，加緊戰略部署勢在必行。一是各級各部門要切實把健康擺在經濟社會發展的優先戰略地位。把健康工作像經濟工作一樣擺在重要議事日程，將健康融入所有政策、覆蓋全人群和全生命周期，加強溝通協作，形成促進健康的合力，使健康優先入腦入心并轉化成現實行動。二是全面建立健康影響監測、評價、評估制度。將健康中國建設列入各級經濟社會發展規劃，系統監測、評價、評估各項經濟社會發展規劃、政策以及重大工程項目對健康的影響[1]，形成健康優先的“一票否決制”。三是健全領導體制和工作機制。成立各級“健康促進委員會”，由黨政領導“一把手”親自抓、帶頭做，“一級做給一級看、一級帶著一級干”，將主要健康指標納入各級黨委和政府考核指標，完善考核機制和問責制度，結合具體實際，細化落實《綱要》部署，堅持以人民健康為中心，以基層為重點，以改革創新為動力，遵循共建共享的基本路徑，不斷提高醫療衛生服務質量和水平。

（三）明確健康優先的衛生方針

隨著經濟社會發展，人類疾病譜已由急性傳染病向慢性非傳染病轉變，健康內涵也不斷擴充完善，衛生方針也要與時俱進。一是盡快形成大衛生、大健康的理念。世界衛生組織將健康定義為身體、心理、社會適應乃至道德上的完好狀態，而非僅僅指人沒生病或身體不虛弱[5]。要切實把“以治病為中心”轉變為“以人民健康為中心”，建立健全健康教育體系，推動醫療、醫保、醫藥聯動改革，健康事業與健康產業有機銜接，全民健身和全民健康深度融合，不斷提升全民健康素養。二是全過程健康管理堅持關口前移、預防為主。堅持防治結合、聯防聯控、群防群控，最大程度讓群眾少得病、不得病[2]。重點實施中醫治未病健康工程，在健康管理中彰顯中醫藥優勢，探索健康文化、健康管理、健康保險三位一體的中醫健康保障模式。三是突出重點人群和確定優先干預領域。按照全生命周期健康的自然規律，尤其考慮到我國全面二孩政策的放開和老齡化進程的加快，應將全人群健康覆蓋的優先對象瞄準具有婦幼、老年和殘疾等特征的重點人群，有效干預生命不同階段主要健康問題及主要影響因素，如提高婦女人口常見病篩查率和早診早治率，強化出生缺陷綜合防治，加強老年人口慢性病、常見病的指導和干預，加大低收入殘疾人口的醫療救助力度。

二、中觀上健全健康優先的政策支撐

在當今社會工業化、城鎮化、人口老齡化、疾病譜變化、生態環境及生活方式變化等多重挑戰下[1]，要針對主要健康危險因素和健康促進主要障礙，堅持政府主導與調動社會、個人的積極性相結合，爭取“將健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP）[6]，從政策層面形成激勵全社會健康優先的有效支撐。

（一）確保健康優先的公共政策

考慮到健康共享的公共需求，健康優先首先就要融入公共政策。要立足人口大國和高流動性的國情，以人民健康為中心，將促進健康的理念融入主要公共政策制定實施的全過程，統籌應對日益廣泛的健康影響因素。一是持續完善基本公共衛生政策。對于國家基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目，不斷拓展服務內容、提高服務質量，使包括流動人口在內的城鄉居民享有均等化的基本公共衛生計生服務；實施慢性病綜合防控戰略，強化篩查并力求早期發現癌癥、腦卒中、冠心病等慢性病；加強防控重大傳染病，盡快完善傳染病監測預警機制[2]。二是協同實施人才優先的公共政策。古語云“不為良相，則為良醫”，可見中國文化富有將國民健康與國家興亡相提并論的優良基因。當前更要加大醫療健康類人才的培養培訓力度，創新醫學人才使用評價激勵機制，形成激勵學醫從醫的良好氛圍；加強醫教協同，以適應醫學行業特點為圭臬，加快建成院校教育、畢業后教育、繼續教育三階段有機銜接的人才培養培訓體系。三是強化食品安全公共政策。俗話說“民以食為天，食以安為先”。要推進食品安全標準與國際標準基本接軌，加強和創新食品安全監管方式和模式，力爭形成從源頭到消費全過程監管的格局，盡快夯實從農田到餐桌的每一道防線，保障“舌尖上的安全”，防止病從食起、病從口入。

（二）實施健康優先的產業政策

健康產業是滿足日益增長的國民健康需求、加快建設健康中國的有力支撐，也是未來保持經濟中高速增長的新的增長點。《綱要》明確了我國中長期健康產業發展指標，即健康服務業總規模到2020年達8萬億元以上、力爭2030年達16萬億元[2]。對照當前健康產業發展的現實問題，這就要求進一步優化政策環境，破除社會力量進入醫療健康領域的不合理限制和隱性壁壘，優先支持社會力量舉辦非營利性醫療機構、醫養結合機構、中醫養生保健機構、健康保險機構等，積極促進健康與養老、旅游、互聯網、健身休閑、食品、保險融合，催生健康新產業、新業態、新模式；推進藥品、醫療器械質量標準全面與國際接軌，完善政產學研用協同創新體系，推動醫藥創新和轉型升級，提升產業發展水平；制定有利于健康產業發展的土地、稅收優惠政策，中央和地方財政通過健全穩定可持續的投入機制引導金融機構加大對衛生與健康領域的信貸、債券等融資支持，鼓勵企業、個人參加商業健康保險及多種形式的補充保險，為把健康產業打造成國民經濟的重要支柱產業提供政策支撐[1]。

（三）堅持健康優先的環境政策

良好的生態環境是人類健康生存與全面發展的基礎，是投資國民健康的重要渠道。近年來北方嚴重霧霾天氣的增多對廣大民眾的生命健康與生產生活構成嚴峻挑戰，我國以往粗放式經濟發展污染環境、危害健康的弊端日益凸顯，由此可見一斑。環境污染造成的健康損害具有隱蔽性、滯后性、長期性，即使當前企業排污達標，仍可能危害人體健康。所以環境保護與治理政策不能僅僅局限于對污染的控制，更要滿足人的健康訴求[7]。要按照綠色發展理念，建立健全環境與健康監測、調查、風險評估制度，嚴守“健康紅線”，對于具有嚴重環境污染、健康損害問題的規劃設計和政府績效實行“一票否決”；實行最嚴格的生態環境保護制度，重點抓好空氣、土壤、水污染的防治，加快推進國土綠化，切實解決影響人民群眾健康的突出環境問題；繼承和發揚愛國衛生運動優良傳統，以建設健康城市和健康村鎮為重要抓手，持續推進城鄉環境衛生整潔行動，完善城鄉環境衛生基礎設施和長效機制，建設健康、宜居、美麗家園[2]。

三、微觀上抓好健康優先的生活生產

共建共享是建設健康中國的基本路徑。作為重要的人力資本構成，健康資本也需要投資，不斷提升全民健康素養。要統籌社會、行業和個人三個層面，將健康優先融入日常生活和生產工作全過程，推動人人參與、人人盡力、人人享有，形成維護和促進健康的強大合力。

（一）培育健康優先的生活方式

近年來，我國大幅上升的糖尿病、心血管疾病、癌癥等“富貴病”“慢性病”造成較高的健康生命年損失和疾病負擔，而這往往由個人不健康的生活行為習慣所致，亟須加快夯實合理膳食、健康作息、戒煙限酒、心理平衡等個人健康生活基石。一是開展全人群包括心理健康在內的健康教育和宣傳，將健康教育納入國民教育體系，強化個人健康責任，提升心理健康素養，引導形成熱愛健康、追求健康、促進健康的社會氛圍以及自主自律、符合自身特點的健康生活方式。[2]二是制定實施國民營養計劃，全面普及膳食營養知識，研究發布適合不同人群特點的膳食指南，引導居民逐漸形成科學的膳食習慣。三是防控主要健康有害行為，綜合運用價格、稅收、法律等手段加大控煙力度和無煙環境建設，盡快實現公共場所全面禁煙；加強限酒禁毒健康教育，防治酒精過度使用，減少毒品危害；重點針對青少年、育齡婦女及流動人群，開展性道德、性與生殖健康的宣教和干預，減少不安全性行為。

（二）弘揚健康優先的體育運動

全民科學健身在健康促進、慢性病預防和康復等方面有積極作用。無論是著名教育家、“中國奧運第一人”張伯苓“強國必先強種，強種必先強身”的理念[8]，還是毛澤東“欲文明其精神，先自野蠻其體魄”的主張以及“發展體育運動，增強人民體質”的號召[9]，無不彰顯全民健身與全面健康深度融合的必要性與重要性。當然，全民健身必須講求科學，運動不足與運動過度皆無益健康。既要覆蓋全民、融入生活，統籌建設全民健身公共設施，繼續制定實施全民健身計劃，大力發展群眾喜聞樂見、適合不同人群和不同地域特點的運動項目，扶持推廣太極拳、健身氣功等民族民俗民間傳統運動項目，推動全民健身生活化；又要科學指導、分類實施，普及科學健身知識和健身方法，促進青少年、婦女、老年人、殘疾人以及職業群體等重點人群的體育活動和體質健康干預計劃，建立完善匹配不同人群、環境、身體狀況的差異性運動處方庫，推動形成體醫結合的疾病管理與健康服務模式[2]。

（三）恪守健康優先的生產模式

勞動者身心健康是經濟活動的重要基礎，良好的健康狀況才有利于提高勞動生產率，以犧牲生命健康為代價的生產模式決不可取。近年來我國工作節奏加快，勞動者亞健康廣泛存在，安全生產傷亡、過勞死、英年早逝的消息亦不絕于耳，塵肺病和職業中毒呈現高發勢頭，健康優先的警鐘必須長鳴。一是秉持健康優先的工作原則。習近平指出，“我們每個人都需要在工作和休息之間尋求平衡。這可以令我們精力充沛，并幫助我們更好地工作。”[10]對個人及家庭而言，“身體是革命的本錢”，離開健康一切都毫無意義，千萬不要“年輕時候拿命換錢，年老時候拿錢換命”。二是嚴守健康優先的生產原則。企業經濟產出的基本支撐是健康的人力資源，所以要秉持“員工健康優于一切”的理念，重點行業和產業尤其要落實安全生產、衛生生產的主體責任，加快構建風險等級管控、隱患排查治理兩條防線，推進職業病危害源頭治理。三是構建健康優先的勞動關系。當前我國工作強度較高、無償延時加班、勞動報酬較低、體面勞動缺失等普遍問題為生命健康帶來了嚴峻挑戰，這就要求政府主導帶動多方面共同構建健康優先的和諧勞動關系。規范用人單位嚴守健康優先的生產原則，堅決摒棄企事業單位尤其是政府機關“5+2”“白+黑”等有損勞動者身心健康的生產理念；強化勞動者權益保障和勞動法律法規執行力度，深入開展用人單位職業健康促進工作，預防和控制威脅危害健康的生產行為發生。

總之，新時代建設健康中國是一項系統工程，堅持中國特色衛生與健康發展道路，首先要堅持健康優先，加快形成有利于健康的生活方式、生態環境和經濟社會發展模式，實現健康與經濟社會良性協調發展[2]，客觀上也為全球健康治理與全球健康促進貢獻出中國智慧和中國力量。

[參考文獻]

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[2] 中共中央國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》[N].人民日報，2016-10-26.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（1）.

[4] 郭清.“健康中國2030”規劃綱要的實施路徑[J].健康研究，2016（12）：601-604.

[5] 曾渝.健康管理學[M].北京：人民衛生出版社，2013：1-14.

[6] World Health Organization.Health in All Policies： Framework for Country Action[EB/OL].http：//www.who.int/health promotion/ framework for country action/en/.

[7] 李軍.專家建議以“健康優先”理念深化環保制度改革探索健康風險管理倒逼機制[N].中國環境報，2015-08-04.

[8] 華林.健康中國2030：繪制全民健康藍圖[N].中國社會科學報，2016-09-08.

[9] 李志偉，王錫群.“野蠻其體魄、文明其精神”與中國夢的幾點認識[J].運動，2014（2）：2-3，9.

[10] 胡曉青.習近平眼中的健康中國[N].生命時報，2016-08-23.

Research on the Governance Strategy of Health Priority

Yuan Nianyi1，Lu Wanjun2，Ma Jinhui1

（1.School of Management，Hainan Medical University，Haikou 571199，China；2.School of Public Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract： To build Healthy China，we must first adhere to health priority. Through the comprehensive analysis of micro levels in the macro situation，the specific embodiment of the health priority areas is obtained. Then，this paper suggests that the top-level design of health priority should be strengthened from legal system，development strategy and health policy，and that the policy support of health priority should be improved from public policy，industrial policy and environmental policy，and that we should make great efforts to achieve health priority in life and production from the way of life，sports and the way of production，and form a strong joint force to speed up the construction of Healthy China.

Key words： Healthy China； health priority； top-level design； policy support； life and production

（責任編輯：李 萌）