推進南疆農業結構調整的政策建議

張正堯,曾 波

(1.農業部規劃設計研究院，北京 100125；2.全國農業技術推廣服務中心,北京 100125)

南疆人口約73%是農民，農民收入約70%來源于農業[1]，農牧業是南疆經濟發展的重要支撐，是社會穩定與長治久安的重要基礎。受資源環境、地理區位、文化觀念制約，南疆農業發展整體滯后。新時期，加快推進南疆農業產業結構調整，促進農牧民全面實現脫貧致富奔小康，實現農業可持續發展，是推進南疆經濟社會發展的重要手段。當前，南疆農業面臨水資源短缺、產業同質化、草畜不平衡、農產品加工轉化率低、農產品賣難等一系列挑戰，迫切需要進一步挖掘農業內部潛力，優化產業結構，培育新的增長點，開辟新的增收渠道。筆者通過深入南疆5地州(喀什、和田、阿克蘇、克孜勒蘇、巴音郭楞)實地調研，調閱南疆地區農業部門相關資料，獲取大量的一手數據，在總結現階段南疆農業產業結構基礎上，系統分析了南疆地區水土資源條件、農牧業生產、農產品加工等方面面臨的問題，提出推動南疆農業結構調整的發展方向和重點領域，并提出相應的政策建議。

1 發展節水農業是種植業結構調整的關鍵

南疆干旱少雨，年平均降水量僅70 mm，年平均蒸發量2 400 mm以上，農業生產主要靠高山雪水融化形成的地表水灌溉，水資源時空分布不均勻，春旱、夏澇、秋缺、冬枯特征明顯，綠洲面積7.9萬km2，僅占南疆國土總面積的7.5%。耕地面積169.33萬hm2，占南疆國土總面積的1.6%[1]。

水資源是困擾南疆農業發展的最大瓶頸，水資源供需矛盾極為突出，南疆5地州塔里木盆地內陸河區多年平均水資源量為406.78億m3。水資源可利用總量298.92億m3，其中，地表水可利用量255.47億m3，地下水可開采量43.46億m3。由表1可知，2015年南疆5地州用水總量340.37億m3，其中農業用水330.32億m3，水資源開發利用已占可利用量的95%，地表水開發利用超過80%；焉耆盆地等局部地區出現地下水超采現象[2-3]。按照國際慣例，水資源開發利用程度應不高于40%，內陸干旱區河流用水量的最高開發率應不超過70%，生產耗水總量不超過水資源量的50%[4]。按照上述原則，南疆水資源開發率和生產用水量已經超過了國際認可水平，水資源處于過度開發狀態。

1.1種植業發展現狀南疆是我國重要的優質棉花產區，2015年南疆棉花面積123.05萬hm2，產量215.4萬t。小麥作為南疆地區主要的糧食作物，種植面積始終比較穩定，2015年南疆地區小麥總播種面積為56.56萬hm2，總產量348.9萬t。玉米種植面積比較穩定，2015年播種面積為44.94萬hm2，總產量346.6萬t。近年來，林果逐漸成為南疆地區支柱產業。品種主要有紅棗、香梨、核桃等十多個，總種植面積達到93.60萬hm2，總產量509.2萬t。

經過近十年的戰略調整，南疆逐步形成了以糧食、棉花、林果為主相對穩定的農業生產格局。棉花是南疆克服季節性缺水最適宜的種植作物，隨著棉花目標價格杠桿作用的發揮，南疆將進一步推進棉花向優勢產區集中，鞏固全國優質商品棉基地地位，種植面積將保持穩定在100萬hm2以上。小麥是南疆基本口糧，南疆種植傳統一般是小麥后茬接種玉米。由于飼草短缺，小麥和玉米秸稈是南疆重要的飼草。而種植牧草耗水較大，相對效益不如小麥+玉米，農民往往更愿意選擇前者。此外，南疆鹽堿耕地面積占比40%以上，其中喀什地區達60%，岳普湖縣更是高達70%，為壓堿洗鹽農民每隔一段時間需要大水漫灌，因此種植小麥較為適宜。預計今后一段時期，隨著羊、驢產業發展，農民種植小麥的意愿仍較高，小麥種植將繼續保持穩定。2014—2015年，南疆特色林果種植面積就增加了42.50萬hm2，預計未來特色林果種植面積將進一步穩步增長。因此，通過壓減種植面積或改變種植結構調整節水的空間十分有限，只有通過大力發展節水農業，才能保證南疆種植業可持續發展。

表1 2006—2015年新疆用水總量及農業用水量情況

注：數據來源于《新疆統計年鑒2016》

Note: The data came fromXinjiangStatisticalYearbook2016

1.2節水農業發展的重點方向今后南疆農業節水的關鍵在“三水”、重點在“兩頭”(源頭和田頭)。加強控制性水利工程，留住河流水。當前南疆水庫及容水設施建設普遍滯后，洪季水資源利用率不高，55%水資源沒有得到有效利用，洪澇威脅、流失浪費嚴重。提高骨干輸水工程防滲率，保住經流水。南疆渠道防滲能力低，總體防滲率僅為25%，每公頃實際用水超過12 450 m3。如麥蓋提縣全縣干、支、斗3級渠道長度1 980.92 km，防滲長度592.97 km，防滲率為30%，灌溉水利用系數僅為0.4，一半以上的灌溉用水損耗在輸送途中。加快發展高效節水灌溉，用好田頭水。2016年南疆節水灌溉面積75.067萬hm2，僅占總灌溉面積32%。滴灌、微灌等高效節水技術措施利用不高。通過多年探索與實踐，生產上占主導的棉花與紅棗、核桃、巴旦木等干果都是南疆相對節水的農作物，今后田間工程建設重點是發展高效節水灌溉。

南疆地區沒有灌溉就沒有農業，農業是最大的用水戶。由于南疆耕地質量不高，質地偏沙，土壤保水能力差，作物灌溉定額較高。此外，土壤鹽漬化嚴重，鹽堿化占總耕地面積的44.5%，每年需要大量的水進行壓堿，平均用量為3 000 m3/hm2左右。從種植業用水情況分析(表2)，如果全部采取常規灌溉方式，南疆棉花[6]、小麥[7]、玉米[8]、蘋果、梨、大棗、核桃[9]等主要農作物需水量在306.8億～332.5億m3，略低于2015年南疆農業用水340.4億m3。如全部采用膜下滴灌水肥一體化、果樹涌泉灌技術等節水技術，主要農作物用水量在266.5億～286.3億m3，可節水約30億～40億m3。今后田間工程建設重點是發展高效節水灌溉，用好田頭水。

2 強化草畜配套是南疆畜牧業優化的有力支撐

2.1畜牧業發展現狀南疆地區畜牧業除巴音郭楞州外均屬于典型的農區畜牧業，生產方式農戶散養為主。2016年，牲畜存欄2 618.3萬頭(只)，占全疆45%，其中羊存欄2 280萬只，占全疆49%。生產效益低是南疆草食畜牧業發展的主要制約因素。

一是優質飼草料供給不足。2016年南疆人工種草12萬hm2，僅占耕地總面積5.4%；牧草年產量約100萬t，年飼草缺口150萬t以上，年調入飼草料僅10萬t，供需矛盾突出。農作物秸稈在肉羊飼料結構占比超過90%，營養價值低，棉花秸稈飼喂肉羊現象普遍。二是飼草種植效益不高。飼草料屬耗水型作物，由于缺水，人工飼草地單產僅0.5 t左右。三是養殖收益較差。以多浪羊為例，南疆養殖1只基礎母羊年收入為910元，而飼草料、技術服務、固定資產折舊和人工成本年均1 000多元，肉羊養殖整體處于虧損狀態。四是養殖水平提升緩慢[10]。畜牧養殖組織化、規模化、標準化程度不高，農戶散養比重超過80%，戶均養畜不到5頭(只)，散養為主的生產方式制約著良種普及和科學飼養技術的推廣應用。

2.2草畜配套發展的重點方向推動南疆草食畜牧業發展，需要堅持種養結合、草畜配套、農牧融合的發展理念，逐步建成農為畜草、畜為農肥的新型種養體系，切實提高草食畜牧業發展質量和效益。一是發展飼草產業。引導種植大戶、合作社、龍頭企業等新型經營主體種植青貯玉米、苜蓿等優質牧草，選育、推廣適合南疆的耐旱、高產、優質的飼草品種和配套種植技術；提高飼草產業機械化水平，推廣牧草收儲、秸稈加工粉碎、“三貯一化”、秸稈顆粒配合飼喂等關鍵技術，提高飼草加工利用率。二是發展適度規模養殖場和庭院養殖2種模式。繼續加大對牲畜標準化規模養殖場的支持力度，提高規模化養殖比例，提升肉羊商品供應能力。以庭院養殖為主，發展養殖專業鄉、村，實現區域內養殖品種和飼養管理的標準化，促進出欄產品同質化，提高區域內專業化生產程度。三是實施良種繁育體系、牲畜棚圈改造、養殖技能提升三大工程。建設肉羊原種場、擴繁場，完善良種繁育體系，滿足南疆肉羊品種改良需要。改造牲畜棚圈，改善農戶圈舍，提高養殖條件和飼養管理水平，提高母畜繁育成活率和個體產肉水平。完善技術推廣和防疫體系，加快人才培養與引進，提高農民科學種養水平。

表2 南疆主要農作物常規種植與采用節水技術用水量對比

3 推進農產品精深加工是南疆農業提質增效的有效抓手

3.1農產品加工業發展現狀及問題近年來，隨著南疆林果產業的發展，林果等農產品加工業已經成為南疆地區的優勢產業，是南疆農牧民增收致富的重要支柱產業。截至2016年底，南疆5地州各類農產品加工企業達到5 612家，從業人員數量達到10.4萬，自治區級以上農業產業化龍頭企業143家，占全區的28%，其中林果類加工企業45家，占比31.5%；特色農產品加工企業36家，占比25.2%。南疆農產品加工轉化率偏低，加工增值率僅為30%，比全區平均水平低20百分點[11]。以喀什為例，2016年果品實際產量193.00萬t，77家加工企業實際加工能力僅為17.27萬t，加工轉化率僅為8.9%。農產品加工業產值與農業產值比約為0.5∶1，和田、喀什地區僅0.2∶1～0.3∶1，遠低于全國2.2∶1的平均發展水平。

3.2延伸產業鏈條的發展重點大力發展農產品深加工是延長農業產業鏈條、帶動農民就業增收、實現農業提質增效的有力抓手。推進南疆農產品加工業發展，一要強化技術支持。充分發揮對口援疆省份作用，引進先進適用的林果等產品加工技術，依靠科研單位和龍頭企業對共性技術和重大關鍵技術進行逐項研發突破。二要推進產銷對接。通過各種渠道發布南疆林果產品產銷對接需求，尋找有意向的經銷商或加工企業。加快建設連鎖經營、加盟直銷和電子商務平臺。抓住“一帶一路”建設的戰略機遇，大力開拓周邊國家市場。三要加強品牌培育。注重產地保護，整合現有品牌資源，打造區域公共品牌，提高林果等特色產品的市場認知度和影響力。

4 發展庭院經濟是解決南疆農民就地就業增收的現實選擇

南疆人多地少矛盾突出，人均耕地面積0.14 hm2，其中和田、克州僅為0.08 hm2；農民平均受教育年限不足7年，接受過農業職業教育的勞動力不到5%。同時，為維護社會穩定，一方面南疆農民外出要經過嚴格的政治審查，另一方面內地甚至北疆地區都不愿意接收南疆農民來當地就業，出現“北疆不愿南疆人去、內地不愿新疆人來”的現象，這導致農民外出就業困難，農村富余勞動力人數高達157萬。

發展庭院經濟是實現南疆農民就地就業的有效途徑，也是南疆農民就地就業增收的現實選擇。南疆每戶庭院面積約0.067～0.200 hm2，發展庭院經濟有條件、有傳統，對解決人多地少矛盾、促進農村富余勞動力就業、增加農民收入作用顯著，農民積極性高。2015—2016年，新疆自治區安排資金1.1億元實施庭院經濟項目，喀什、克孜勒蘇州、和田共整理出庭院閑置可利用土地面積5.333 hm2，發展葡萄、蔬菜種植和山羊等養殖，惠及貧困農民4萬多人。

5 培育新型經營主體是促進南疆農業轉型升級的關鍵舉措

南疆農業生產經營方式落后，以分散經營為主，農民土地承包經營權流轉意愿低，2016年南疆土地流轉面積占比不足3%，遠低于全國31%的平均水平；農民組織化程度低，加入農民合作社的農戶僅占7.8%。這種“單打獨斗”的經營方式，規模小、效益差，難以有效應對市場風險。同時，南疆地處深度貧困地區，是全國脫貧攻堅的難中之難，脫貧攻堅離不開新型經營主體帶動。但通過調研發現，為避免扶貧資金使用中的違規違法行為，有的地方政府不敢輕易支持龍頭企業，擔心為企業經營失敗承擔責任，在產業扶貧中仍走直接發錢發物的老路，加之農業技術推廣跟不上，農民持續增收機制難以建立，很容易返貧。如果不盡快培育壯大新型經營主體，南疆農業發展很難通過這輪產業扶貧實現彎道超車。

一是大力培育種養大戶、農民合作社、龍頭企業等新型經營主體，提高農民組織化程度，提高產業增值能力和吸納貧困勞動力就業能力，加快構建起龍頭企業帶動、合作組織銜接、農民群眾參與的產供銷一體化的農業產業化經營體系。二是發揮對口援疆省份作用，引進適合當地特點和生產實際的龍頭企業，形成品牌產品、產業。三是發揮返鄉創業人員作用，引導和鼓勵返鄉農民工、中高等學校畢業生、退役士兵等農村人才在貧困地區創業興業，帶領貧困戶開發農村特色資源，發展特色農業。

6 對策建議

南疆在新疆發展與穩定大局中具有特殊的戰略地位，受自然條件、社會不穩定、遠離內地市場、長期封閉等因素制約，企業等市場主體不愿意到南疆投資，市場發育程度低，僅僅依靠市場力量難以實現經濟社會的跨越式發展，迫切需要國家層面采取更加特殊的支持政策。

6.1加大農田水利設施建設投入加快南疆控制性水利工程和灌區渠道防滲工程建設，提高水資源調配能力和輸水供水能力，加大對灌區渠道防滲投資力度。以棉花、玉米、果樹、設施蔬菜為重點，加強農田土地平整和滴灌、微灌、水肥一體化設施配套，優先支持小麥發展滴灌，實現水肥耦合。以小麥等密植作物為重點，加強農田基礎設施建設，平整土地，提高地面灌溉效率。

6.2設立南疆農業發展專項資金以農民合作社、龍頭企業、社會化服務組織等新型經營主體為重點扶持對象，支持棉田規模化土地整治、棉花生產全程機械化、特色農產品冷藏、加工、營銷以及農業技術培訓等關鍵環節。

6.3創新南疆農民就近就業之路統籌整合財政扶貧、對口援疆、特色小鎮建設等資金，將庭院經濟發展與新農村建設有機結合，支持既促進農民就近就地就業又美化農村環境項目，幫助農民利用庭院建設小拱棚、畜禽圈舍等，因地制宜發展休閑觀光體驗農業、特色手工藝等庭院加工倉儲業、驢產業以及農家樂等，實現“在家門口有事干，不出遠門有錢掙”。

6.4以政府購買服務轉變補貼方式借鑒糧食生產全程社會化服務補貼試點經驗，以政府購買農業公益性服務的方式，降低生產成本，促進規模經營，培育服務主體，促進分散經營集中服務、集約經營全程服務，重點支持棉花和小麥生產，逐步改變棉花目標價格的高額補貼方式。

6.5扶持南疆農民合作組織發展建議在中央轉移支付農民合作社專項資金和扶貧資金中，向南疆重點傾斜，有效發揮新型經營和服務主體作用，創新資金入股、代耕代種、訂單幫扶等利益聯結機制，把南疆農民特別是貧困戶“粘”在產業鏈上，提高發展產業的組織化、規模化、市場化水平，確保獲得持續穩定收益。支持農民合作社、專業服務公司、涉農企業等服務組織，為農民從事糧食生產經營活動提供低成本、便利化、全方位服務。

6.6建立激勵機制引導農民節水深入推進南疆農業水價改革，逐步建立差別化水價形成機制。探索建立節水灌溉節約水量使用權市場交易和政府回購相結合的方式，逐步培育水價形成機制，讓農民從節水中獲得收益，激發農民應用節水技術的積極性。

6.7支持品牌農產品建設支持南疆特色農產品及加工品標準制修訂，引導企業開展綠色食品、有機食品認證和馳名商標、著名商標、地理標志注冊，培育區域品牌。實行農產品進入商超、參加展示推介的有關費用補貼政策。抓住“一帶一路”發展戰略機遇，支持南疆特色農產品參與各類國際農產品交易博覽會。

6.8強化金融保險服務保障支持金融機構為南疆農業產業化龍頭企業、家庭農場等新型經營主體實施差別化貸款利率管理，加大信貸投入，創新傳統信貸抵押擔保模式，建立政府擔保基金，降低金融風險。拓寬金融保險渠道，開發特色農牧產品保險品種。

[1] 農業部發展計劃司.南疆農業發展規劃(2016—2020年)[A].2016.

[2] 新疆水利廳.新疆水資源綜合利用規劃(2015—2020年)[A].2016.

[3] 新疆水利廳.新疆農業節水發展規劃(2015—2020年)[A].2016.

[4] 關全力,劉維忠,余國新.新疆農業用水配置及用水效率動態評析[J].人民黃河,2016，38(3):136-139.

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