中國內(nèi)地城市軌道交通TOD發(fā)展近況與思考

朱曉兵，西南交通大學(xué)（上海）TOD研究中心主任

01 城市軌道交通TOD發(fā)展近況

近年來，在我國軌道交通高速發(fā)展、以提升質(zhì)量和節(jié)約資源為核心的新型城鎮(zhèn)化、以盤活存量為剛性需求的城市更新、以及基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革和PPP這幾大浪潮的復(fù)合推動下，城市軌道交通TOD迎來了黃金發(fā)展期。

國家大力倡導(dǎo)、政策環(huán)境向好

在國家層面，住建部在2015年11月發(fā)布了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，要求在城市層面、線路層面和站點(diǎn)層面加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市軌道沿線城市功能與交通功能的一體化發(fā)展。

2016年9月8日，國家發(fā)改委組織召開“城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新研討會”，胡祖才副主任指示要牢固樹立可持續(xù)發(fā)展理念，從全生命周期來考慮，堅(jiān)持多元化籌資，用軌道交通建設(shè)帶來沿線土地的增值反哺軌道交通。

2017年6月18日，在“中國城市軌道交通高層論壇”上，胡祖才副主任提出要繼續(xù)深化投融資改革，深度推進(jìn)綜合開發(fā)，推動“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”、“軌道+小鎮(zhèn)”、“軌道+新城”。

中國城市軌道交通協(xié)會也積極呼吁、促進(jìn)國家層面有關(guān)政策的出臺。此外，2018年2月，中國城市軌道交通協(xié)會資源經(jīng)營專委會聯(lián)合建設(shè)工程專委會、中軌交通研究院以及相關(guān)城軌企業(yè)，啟動了《城市軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》的編制。

城市積極推動、地方法規(guī)給力

“建軌道就是建城市”已成為共識，TOD發(fā)展已從認(rèn)知/探索走入了實(shí)踐/普及的階段。過去兩三年間，各城市集中出臺了多個支持城軌TOD綜合開發(fā)的地方性法規(guī)和指導(dǎo)意見，例如：南京的《關(guān)于推進(jìn)南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》(寧政發(fā)〔2015〕215號），上海的《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》（滬府辦〔2016〕79號），青島的《青島市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》（政府令第249號，2016），南寧的《南寧市城市軌道交通綜合開發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)作價出資管理暫行辦法》（南府規(guī)〔2016〕26號），成都的《成都市關(guān)于軌道交通場站綜合開發(fā)的實(shí)施意見》，東莞的《東莞市軌道交通建設(shè)投融資管理辦法》（東府〔2018〕27號）等等。這些地方性法規(guī)，針對TOD推進(jìn)過程中最常遇到的規(guī)劃統(tǒng)籌、行政審批、土地收儲、開發(fā)權(quán)獲取、收益分配等方面的關(guān)鍵問題，分別進(jìn)行了聚焦或者全面的說明。各市政策各有千秋，其中杭州的《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法的通知》（杭政函〔2017〕73號），通過先明確出資主體和投資分?jǐn)傌?zé)任，繼而劃定了籌資地塊以及相應(yīng)的規(guī)模核定、規(guī)劃指標(biāo)確定和做地主體與出讓方式。廣州的《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）》（穗府辦規(guī)〔2017〕3號）則是筆者認(rèn)為目前最為系統(tǒng)全面、覆蓋全過程的TOD實(shí)施細(xì)則，非常值得學(xué)習(xí)借鑒。

值得一提的是，部分近期建設(shè)規(guī)劃還未獲批的城市已未雨綢繆開始了政策儲備，例如柳州，已形成《柳州城市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》送審稿，為未來同步推進(jìn)軌道交通建設(shè)和TOD工作奠定了政策基礎(chǔ)。

城軌企業(yè)踐行、示范效應(yīng)凸顯

據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會資源經(jīng)營專委會統(tǒng)計(jì)，截至2016年末，城市軌道交通資源經(jīng)營協(xié)會中，共有23個城市經(jīng)營物業(yè)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地出讓收入78.67億元，土地收益2.18億元；物業(yè)開發(fā)及管理收入114.32億元，收益22.95億元。土地儲備規(guī)模達(dá)11,539.29萬平方米，比2015年增加1265.79萬平方米，增長12%，當(dāng)年物業(yè)開發(fā)規(guī)模達(dá)到388.33萬平方米；經(jīng)營績效收入10.18億元，收益1.7億元。

近兩三年內(nèi)，多個“明星”城軌場段和車站上蓋綜合體項(xiàng)目落成或開建，例如：深圳前海時代廣場、塘朗城，港鐵天頌，京投發(fā)展琨御府、西華府，申通華潤萬象城、凱德星貿(mào)，上海莘天置業(yè)TODTOWN、杭州綠城楊柳郡，萬科天空之城，無錫綠地天空樹、龍湖沙坪壩等等。這些項(xiàng)目，全部銷售火爆人氣旺盛，為TOD開發(fā)產(chǎn)品樹立良好的形象和口碑。除了上蓋綜合體外，很多城市都結(jié)合地鐵進(jìn)行了地下空間開發(fā)，南京和武漢等城市的TOD小鎮(zhèn)也推進(jìn)順利。這些項(xiàng)目，城軌企業(yè)和政府幾乎無一例外地在“造地”和拿地中充當(dāng)了操盤者的角色。

TOD風(fēng)起云涌中，有三個事件值得關(guān)注：

一是深圳地鐵2017年宣布，通過采用“自主裝備+上蓋物業(yè)”的融資模式，深圳地鐵成為全國首家在全成本核算方式下實(shí)現(xiàn)盈利的軌道交通運(yùn)營企業(yè)；二是在2017年8月，成都市政府對地鐵集團(tuán)提出全新的“跨越”要求：兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)從單一軌道交通建設(shè)運(yùn)營企業(yè)到軌道交通綜合運(yùn)營商的跨越，五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)從政府全額補(bǔ)貼的公益型企業(yè)到具備良好自我造血能力的效益型企業(yè)的跨越，十五年左右實(shí)現(xiàn)從大型國有企業(yè)向世界500強(qiáng)企業(yè)沖刺的跨越；三是在《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則（試行）》出臺后，廣州地鐵于2017年末通過帶條件招拍掛的方式，以掛牌底價（兩塊地總價接近200億元）連續(xù)摘得兩個綜合開發(fā)地塊。

這三個事件，可以說是近期城軌企業(yè)操盤TOD之發(fā)展目標(biāo)、公司定位和實(shí)現(xiàn)手段的典型代表。

社會各方關(guān)注、參與意愿強(qiáng)烈

隨著我國的房地產(chǎn)發(fā)展進(jìn)入白銀時代，越來越多的開發(fā)商關(guān)注并進(jìn)入到TOD開發(fā)領(lǐng)域。從獲取二級開發(fā)權(quán)的方式看，這些開發(fā)商可以大致分為三類：第一類是城軌企業(yè)自己成立的置業(yè)公司或代表政府進(jìn)行本市房地產(chǎn)開發(fā)的地方國企，他們往往通過自身獨(dú)特優(yōu)勢拿到開發(fā)權(quán)；第二類是完全通過市場競爭摘牌拿地的各類開發(fā)商；第三類是主動與城軌企業(yè)城軌企業(yè)合作、積極參與前期研究，之后與城軌企業(yè)合作成立項(xiàng)目公司拍地、或者城軌企業(yè)城軌企業(yè)拿地后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓來合作開發(fā)的企業(yè)。目前，在全國范圍內(nèi)較為活躍的第三類企業(yè)主要有：京投發(fā)展、華潤置業(yè)、萬科、龍湖、綠城、綠地、凱德置地等。

此外，隨著相關(guān)城市“TOD小鎮(zhèn)”的興起，越來越多擁有巨量資金實(shí)力、房地產(chǎn)開發(fā)能力、尤其是相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和運(yùn)營能力的超大型集團(tuán)開始與政府或城軌企業(yè)合作運(yùn)作TOD小鎮(zhèn)，或者通過與政府以PPP方式獲得軌道交通項(xiàng)目的同時，附帶TOD開發(fā)。

重視前期研究，咨詢需求旺盛

各城市政府和城軌企業(yè)越來越重視TOD研究工作，紛紛在軌道交通規(guī)劃、工可研以及設(shè)計(jì)階段開展TOD研究咨詢。研究內(nèi)容有針對全線資源篩查開發(fā)策劃的，有針對站點(diǎn)周邊地區(qū)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的，也有針對車站/場段上蓋、地下空間開發(fā)整合設(shè)計(jì)的。研究咨詢?nèi)蝿?wù)有單獨(dú)立項(xiàng)發(fā)包的，也有作為工可研或初設(shè)專篇的。例如，2017年佛山市鐵投耗資3500多萬元招標(biāo)26個站點(diǎn)的TOD研究，今年4月，成都地鐵首批推出了7個標(biāo)段的TOD一體化設(shè)計(jì)招標(biāo)，各大設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)趨之若鶩。

值得欣喜的是，近幾年的TOD研究重點(diǎn)，已經(jīng)從過往單純做空間方案整合規(guī)劃設(shè)計(jì)，逐漸向?qū)τ赥OD項(xiàng)目落地更為重要的投融資模式以及政策法規(guī)體制機(jī)制并重，同時，也越來越重視研究的前置與政府頂層設(shè)計(jì)。以南寧為例，在2016年對軌道交通1～5號線的綜合開發(fā)進(jìn)行了戰(zhàn)略研究與回顧，加強(qiáng)政府各部門協(xié)同與推進(jìn)力度。之后，南寧規(guī)劃建設(shè)的新線路均要求開展“沿線土地資源綜合開發(fā)與戰(zhàn)略儲備規(guī)劃研究”以及投融資導(dǎo)向的TOD專題研究。目前，南寧機(jī)場線和教育園區(qū)線的TOD研究與正與南寧市總體規(guī)劃修編同步開展、充分互動，這將對南寧未來軌道交通與城市的協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

02 城市軌道交通TOD發(fā)展思考

國家層面法令性文件缺位

雖然國家大力倡導(dǎo)、相關(guān)部委也出臺了有關(guān)導(dǎo)則和指導(dǎo)意見，但缺乏相關(guān)法令性文件，導(dǎo)致實(shí)際推進(jìn)過程中時刻面臨既有政策不支持、新“政策”無法律地位、不能作為依據(jù)的尷尬局面，其中以TOD土地出讓方式所涉及的土地政策最具有代表性。但另一方面，為避免出現(xiàn)“一放就亂”的局面，謹(jǐn)慎出臺政策也是必須的。如何在國家層面建立起針對TOD這類具有特殊性（用地性質(zhì)兼具公益和經(jīng)營性、土地使用功能立體復(fù)合）事物的議事決策機(jī)構(gòu)，總結(jié)先行先試城市的成功經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上試點(diǎn)創(chuàng)新并逐步完善政策法規(guī)，是一個重大議題。

地方政府對TOD推進(jìn)路徑認(rèn)識有待加深

當(dāng)前，各城市政府都十分重視TOD，但對TOD如何推進(jìn)缺乏深入了解，匆忙出臺政策或推進(jìn)項(xiàng)目，但結(jié)果往往事與愿違。經(jīng)常出現(xiàn)的問題包括：城市最高領(lǐng)導(dǎo)未親自抓、缺乏頂層設(shè)計(jì)、未明確推進(jìn)主體及其責(zé)權(quán)利、各相關(guān)部門和利益方未統(tǒng)一認(rèn)識、未建立協(xié)調(diào)決策機(jī)置、出臺的政策缺乏系統(tǒng)性或連續(xù)性等。對最高決策層進(jìn)行推進(jìn)路線圖培訓(xùn)并統(tǒng)一認(rèn)識，是各城市TOD工作能否順利開展的關(guān)鍵。

城軌企業(yè)使命改變，能力需全面升級

TOD浪潮中，除了傳統(tǒng)的軌交建設(shè)運(yùn)營外，城軌企業(yè)事實(shí)上已成為肩負(fù)著軌道交通和城市可持續(xù)發(fā)展使命的城市綜合運(yùn)營商，同時也是TOD項(xiàng)目的操盤者。新的定位下，城軌企業(yè)的格局、思維方式、專業(yè)人才儲備、工作方式等，都需要全面升級方能應(yīng)對。具體來說，城軌企業(yè)是為了城市利益而非企業(yè)效益推進(jìn)TOD，應(yīng)該理直氣壯勇敢擔(dān)當(dāng)；要拋卻傳統(tǒng)的工程思維，更多地重視項(xiàng)目前期策劃和資源整合；要圍繞最有利于TOD增值效益最大化，以“專業(yè)之人做專業(yè)之事”為原則，與各方合作共贏；最重要的，要盡快加強(qiáng)自身專業(yè)和人才培養(yǎng)，才能應(yīng)對TOD這類需要跨界、多專業(yè)、全過程整合的復(fù)雜項(xiàng)目。

TOD合作開發(fā)途徑有待拓寬和規(guī)范

TOD項(xiàng)目的最大吸引力來自于通過整合規(guī)劃設(shè)計(jì)、提升從策劃到運(yùn)營的各環(huán)節(jié)專業(yè)度，能夠大幅增值，同時政府為了支持TOD項(xiàng)目上馬以及開發(fā)收益反哺，會給予開發(fā)主體不少“政策紅利”。目前，不少城市采用了多種合作開發(fā)模式，但大多數(shù)還是在既有的政策和體制環(huán)境下打“擦邊球”，政策紅利也基本為城軌企業(yè)或地方國企所專享。如何既讓TOD項(xiàng)目的開發(fā)程序陽光、規(guī)范與公平，又能找到國有與和民營企業(yè)合作開發(fā)的利益平衡點(diǎn)，是確保土地資源能夠高效利用、TOD項(xiàng)目增值效益最大化的核心問題。

TOD浪潮中，除了傳統(tǒng)的軌交建設(shè)運(yùn)營外，城軌企業(yè)事實(shí)上已成為肩負(fù)著軌道交通和城市可持續(xù)發(fā)展使命的城市綜合運(yùn)營商，同時也是TOD項(xiàng)目的操盤者。

TOD咨詢業(yè)務(wù)需更為健康有序發(fā)展

TOD咨詢市場近年來發(fā)展迅速，但同時也出現(xiàn)了一些問題。由于TOD咨詢是傳統(tǒng)建設(shè)程序中所沒有的創(chuàng)新業(yè)務(wù)， TOD咨詢業(yè)務(wù)要健康有序發(fā)展，首先要“出對題目”：每個TOD咨詢都會包含定位策劃、空間方案、價值研判、體制機(jī)制等方面的研究，如何針對項(xiàng)目述求和特點(diǎn)，設(shè)計(jì)范圍尤其是深度合適的咨詢?nèi)蝿?wù)書，本身就是一個重要的咨詢項(xiàng)目；其次，業(yè)主和咨詢團(tuán)隊(duì)都需要提升對TOD咨詢特點(diǎn)的認(rèn)識和專業(yè)能力，咨詢過程中緊密溝通協(xié)作才有可能做好項(xiàng)目；第三，相對于跨界多專業(yè)整合而言，TOD落地所涉及的全過程實(shí)施推進(jìn)問題更為困難，更需要重視和研究。