在破壞生態環境案件中引入生態修復賠償機制

文|高立定 何 斌 姚 杰

環境污染和資源破壞等違法行為不可避免會破壞生態環境，如何在對環境污染和資源破壞類案件處罰到位的基礎上，修復被破壞的生態環境是合理處置該類案件必須考慮的另一個重要方面。

生態環境損害賠償邁入新階段

自2018年1月1日起，生態環境損害賠償制度正式邁入了全國試行的新階段。對造成的環境污染和生態破壞后果要求責任人修復賠償在環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律法規中均有明文規定，在侵權責任法、刑法等也有體現。如《中華人民共和國環境保護法》第六條第三款規定：企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。《中華人民共和國水污染防治法》有多個條款規定了污染者應消除污染，恢復受污染的環境原貌要求，并明確相關主管可代為治理（代履行）。其中第七十六條規定了向水體排放污染物造成環境污染的修復，第八十條規定了因船體造成環境污染的修復，第八十三條規定了因突發環境事故造成水體污染的修復。《中華人民共和國大氣污染防治法》第七條規定企業事業單位和其他生產經營者應當采取有效措施，防止、減少大氣污染，對所造成的損害依法承擔責任。另外，《中華人民共和國侵權責任法》第六十五條規定因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規定：對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。上述幾部法律法規所指的責任應當也必然包括行政（刑事）和民事兩個方面的責任。《中華人民共和國刑法》第三十六條也規定由于犯罪行為而使被害人遭受經濟損失的，對犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應根據情況判處賠償經濟損失。政府作為環境質量和自然資源的管理者，理應是環境質量和自然資源破壞的受害人，犯罪分子應對其行為造成的生態環境損失向其管理者進行賠償。近幾年，全國多地在辦理環境污染和生態破壞等案件中開始引入生態修復賠償程序，逐步形成了“綠色辦案服務綠色發展”理念，取得了很好的成效。但對照生態環境修復相關法律法規和最新出臺的《生態環境損害賠償制度改革方案的意見》，仍需進行深入實踐探索。

開展的實踐探索和取得的成效

構建生態修復聯合機制。新環保法規定環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一監管，其他相關部門依據各自職責實施監督管理，因此，我國的很多生態環境保護職責是在農、林、漁、國土等行政主管部門的，對環境污染和資源破壞類案件的處罰機關也各有不同。因此，要落實好生態修復賠償機制，構建生態修復聯合機制尤為重要。多地在該方面有了很好的探索。如2017年浙江省檢察院下發了《關于充分履行檢察職能服務美麗浙江建設的意見》，要求全省檢察機關認真貫徹落實中央和省委關于加強生態文明建設的戰略部署，把服務美麗浙江建設作為我省檢察機關的一項長期任務擺在突出位置抓好抓實，為美麗浙江建設提供更加有力的司法保障。浙江省開化縣環保、國體、林業等具有環境資源保護職能的行政執法單位和檢察院、法院等司法機構聯合出臺《關于聯合建立生態環境修復補償工作機制的若干意見》，就生態修復方式、補償標準、執法信息共享、執法程度、監督途徑等工作達成統一，引導和監督行政執法機關在辦理破壞生態環境案件時積極開展生態修復活動，形成整體推進生態修復的工作合力。浙江富陽等縣（區）成立了公安、檢察駐環保辦公室，開展實體化辦公。

探索生態修復方法。生態環境修復賠償涉及水域、漁業、林業、礦山、污染修復等方面，跨境傾倒等環境違法行為還涉及異地修復，可以說生態環境賠償修復覆蓋面是立體式、全方位的。因此，配套的賠償修復方式也應該是分類施策。如對污染環境類案件適合運用“消除污染”的修復方式，以最大程度地清除污染，還原到污染損害前狀態。如浙江富陽在辦理多起固體廢物傾倒污染環境案中，在已作出行政處罰的同時，督促涉事企業全面清理被傾倒的固體廢物并對被污染的環境進行修復，使其恢復到污染前的狀態。山東省高院在審理中華環保聯合會訴新安化工違法傾倒危險廢物環境損害賠償案中，雖違法行為人在刑事判決中已被處罰高額罰金，但山東省高院仍依據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條的規定，對新安化工判決要求支付2274萬元的環境損害賠償費用。對非法捕撈類案件適合運用“增殖流放”的修復方式，如浙江龍泉在蘭巨鄉“甌江龍泉溪段”起點處，建立了浙江省首個“增殖放流”基地。對生態環境損害后不符合現場修復條件，且有替代性修復必要的案件，適合運用“代履行”的方式，即責任人與負有監督管理職責的行政主管部門簽訂書面“生態環境賠償修復協議”，依照協議對替代性修復項目的生態環境進行治理，這是行政處罰代履行的有效延伸和創新。如舟山普陀在查辦某一非法捕撈水產品案件中，因當年季節已不適合開展增殖流放，于是委托專業機構出具生態修復意見，督促當事人繳納生態修復基金，由海洋漁業部門在第二年合適時期增殖放流，提升了生態修復的實際效果。

動態監督生態修復履行過程。生態環境修復的關鍵是修復質量，因此修復監督和修復后評估是重要環節。現階段大多采取按照處罰類型進行分類監督的，即誰作出，誰負責。行政處罰類案件，由做出行政處罰的行政機關落實督促修復工作，環境犯罪類案件，由司法機關落實督促修復工作。如浙江瑞安檢察院在生態修復監督中，由派駐相關部門檢察官聯絡辦公室聯合相關部門開展動態監督。修復后，組織人員驗收并形成書面報告，作為依法從輕處罰的依據，確保生態修復工作有效開展。平湖市利用平湖電視臺等本級主流媒體，對全市非法捕撈破壞漁業資源生態修復放流活動和典型環境資源類案件審理進行全程報道，通過以案說法來營造生態損害修復的社會氛圍。

亟需解決的問題

生態賠償修復覆蓋面有待進一步拓寬。當前生態修復工作格局是各行政執法機關負責行政案件，司法機關負責刑事案件，單打獨斗現象較為突出。每年查處的環境污染和資源破壞類案件不少，但損害賠償修復主要還停留在資源破壞類案件，啟動的比例也很低。原因有二，一是個別地方和個別部門對生態環境損害賠償修復工作不夠重視；二是國家對提起環境損害賠償的公益訴訟機構要求過高。

執行實效有待進一步加強。個別地方存在一定的 “重機制、輕執行”的現象，信息互通和共同協作不夠，統一的生態修復氛圍尚未形成。修復工作跟蹤督查和修復后評估未動態跟上，很大程度削弱了生態修復效果。如對盜挖石礦的生態修復還主要停留在對盜挖礦區進行封堵和簡單表層復綠的層面。

生態修復標準和后評估有待進一步完善。目前，生態修復賠償工作尚缺乏系統統一的工作機制，導致相同破壞生態環境的案件在不同的地方存在不同的修復賠償標準，影響案件處理結果的公平公正。案件的修復后評估難，特別是在破壞林木、水產資源修復方面，由于林木、魚類生長管護的漫長周期和成活率的不確定性，如何保證補植苗木、流放魚苗成活，生態恢復有效，還不能準確予以后評估。

探索建議

進一步完善相關法律法規和配套制度。目前，生態環境損害賠償要求和公益訴訟在環境保護法、侵權責任法等法律法規和司法解釋中均有體現，但尚未真正出臺專門的單獨法律。生態環境損害賠償制度改革國家也是2015年才開始試點，雖然試點的7個省市取得了明顯的成效，也形成了初步的配套機制，但全國范圍內推行是今年1月才開始，損害評估鑒定機構標準和鑒定技術規范都尚未正式出臺，真正實現環境污染和資源破壞類案件“能修盡修”目標仍任重道遠。下一步，國家層面要加快出臺損害評估鑒定機構標準和鑒定技術規范，條件成熟時出臺單獨法律法規，提升生態修復賠償制度的可操作性和嚴肅性。各行政和司法機關要善于在處理環境污染和資源破壞類案件中使用生態修復賠償機制，提升案件的處置實效。

進一步加強部門協作和統一賠償標準。各行政執法機關和司法機關要建立信息共享平臺，將環境污染和資源破壞類案件統一納入信息平臺中，實現“一站式”管理。各級黨委、政府和各級部門要加強縱向溝通和橫向協作，形成齊抓共管的工作格局，條件成熟時，可將生態環境修復賠償工作納入社會綜合治理范疇，由屬地政府牽頭成立生態環境修復協調性機構，設立生態環境修復專戶，把收繳的生態環境修復補償金、賠償金納入生態環境修復專戶管理，由相關部門統一調配用于各類生態環境修復中。合理確定統一的生態環境修復標準，至少各地級市層面要統一標準，這樣既可保證公平公正，又有助于工作推進。因為修復賠償標準過高，賠償人無力承擔，會導致法院判決難以執行，修復賠償標準過低，達不到預防違法犯罪，教育賠償人的目的。另外，要加大對辦案人員的專業業務培訓，提升辦案人員辦理案件和督促生態修復的履職能力。

進一步完善生態修復和修復后評估工作。各級部門要支持權利方主張生態環境報害賠償權利，對環境資源破壞類案件要第一時間立案調查。司法機關要支持行政機關與生態環境賠償義務人進行賠償磋商，達成賠償協議。對于雙方申請賠償協議司法確認的，人民法院要及時依法予以確認，以確保協議的強制執行性。對于磋商未達成一致，行政機關向人民法院提起訴訟的，檢察機關要支持行政機關起訴，提供有關法律意見，人民法院要及時受理宣判，堅決保障生態環境損害賠償制度落地生效。要加強對污染環境案件督促消除污染后的跟蹤監督，特別是有毒有害廢物、垃圾清除后，要防止死灰復燃、原地再生污染源等情況；對破壞林木、漁業資源的生態修復，要注意督促補植林木的生長管理，流放魚苗的成活率。林木生長周期較長，要確保補植林木的成活率，防止出現“不考慮成活率、只追求補植率”的形式修復現象，確保生態修復實效。加強對生態環境損害賠償行為的監督，防止“只賠償、不修復”或“只修復、不賠償”。另外，要適當降低提起環境公益訴訟主體資格要求，探索建立檢察機關公益訴訟與行政機關生態賠償訴訟銜接機制，確保環境污染和資源破壞類案件“能訴則訴，應訴盡訴”。