絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟對接合作的機制探討

文/張繼榮

國家領土主權與海洋權益協同創新中心、國家高端智庫（培育）武漢大學中國邊界與海洋研究院博士，主要研究方向：國際法、“一帶一路”經貿合作。

一、現有及可能的對接合作機制

（一）與歐亞經濟聯盟成員國的雙邊對接合作（“1+5”）

中國與歐亞經濟聯盟各國政府間的雙邊合作是對接的最主要手段和渠道，即中國分別與俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、亞美尼亞政府的對接合作“1+5”模式。這種合作模式的優勢在于雙方可以根據自己的意愿，優勢互補，靈活、高效達成合作意愿。

目前，中國與聯盟國家已有諸多合作溝通機制。這些對話機制的有效運用，對推進雙邊合作意義重大。在國家層面，中俄、中哈都建立了總理定期會晤機制，并有專門的下設委員會，負責能源、投資、經貿、金融、人文等領域的合作交流。中國與白俄羅斯、吉爾吉斯斯坦、亞美尼亞建立了政府間合作委員會、政府間經貿合作委員會等對話機制。地方和專業領域層面，有中國東北和俄羅斯遠東地方合作理事會、中哈產能和投資合作對話、中國-白俄羅斯工業園協調工作組會議等多領域的對話機制。

（二）中國與歐亞經濟聯盟的直接對接合作（“1+E”）

歐亞經濟聯盟的常設機構是歐亞經濟委員會，負責執行歐亞經濟聯盟具體事務。因此，中國與歐亞經濟聯盟的直接溝通合作機制，實際上是要建立中國政府與歐亞經濟委員會的對話機制。

2015年5月、6月，中國商務部與歐亞經濟委員會先后簽署《中華人民共和國商務部和歐亞經濟委員會關于啟動中國與歐亞經濟聯盟經貿合作伙伴協定的聯合聲明》《關于正式啟動中國與歐亞經濟聯盟經貿合作伙伴協定談判的聯合聲明》。同年7月的上合組織烏法峰會，中俄達成共識，由歐亞經濟委員會與中國商務部就“經貿伙伴關系協定”展開談判。2018年5月17日，《中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協議》在阿斯塔納簽署。

歐亞經濟聯盟會議呼吁加強經濟合作。（新華社 供圖）

由此可見，目前中國與歐亞經濟聯盟直接對話是由中國商務部與歐亞經濟委員會具體執行的。如我們所知，中國商務部目前已經協同其他部門，與歐亞經濟委員會就相關議題進行了多次談判、磋商，并且目前已經結束了經貿合作伙伴協定的談判。

（三）以上海合作組織為平臺的對接合作

中俄在2015年發表的《聯合聲明》中指出，兩國將“通過雙邊和多邊機制，特別是上海合作組織平臺開展合作”。同年7月上合組織烏法峰會期間，中俄兩國達成共識，將上海合作組織明確為絲綢之路經濟帶和歐亞經濟聯盟對接合作的重要平臺。2016 年11 月4 日，上海合作組織政府首腦理事會第十五次會議指出，“上合組織成員國關于為發展地區經濟合作創造良好條件的相關倡議，包括中華人民共和國提出的絲綢之路經濟帶倡議……”

歐亞經濟聯盟的成員國都是上合組織的成員國、觀察員國和對話伙伴國，在這種關系下，中國與歐亞經濟聯盟具有了在上合組織框架下對話合作的天然優勢。而且，上合組織對中國和歐亞經濟聯盟國家具有深遠影響力，各國也在上合組織框架下進行了許多卓有成效的合作。

上海合作組織建立了自上而下的經貿合作對話機制：首先是成員國政府總理會晤機制，然后是各國政府的經貿、交通、海關、農業、科技等部門的部長會議及央行行長會議等。尤其在經貿部長會議下設立了高官委員會和海關、質檢、投資促進等7個工作組，并加緊啟動建立能源俱樂部。此外，還有銀行聯合體和實業家委員會在內的非官方活動機制。在上合組織框架下，可優先實現安全、基礎設施建設、能源、金融等領域的合作。

一列來自哈薩克斯坦，裝載小麥的火車駛入中哈連云港物流中轉基地。（新華社 供圖）

（四）以WTO為平臺的對接合作

WTO將有助于實現絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟對接合作的重要目標之一——貿易自由化和便利化，因此在WTO框架下的合作十分重要。如我們所知，中國作為WTO成員國，已經按照WTO規則要求積極調整有關經濟法規政策，拓寬了投資與貿易領域，按照入世承諾降低了關稅，削減非關稅壁壘，降低了外商投資成本和貿易成本。而歐亞經濟聯盟成員國中，俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、亞美尼亞都是WTO成員，應當按照WTO要求，逐漸降低聯盟總體關稅水平。作為WTO成立近20年來達成的首個多邊貿易協定，《貿易便利化協定》已經生效。中國應督促俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、亞美尼亞，加快向WTO通報《貿易便利化協定》實施計劃，推進各自國內相關領域的配套改革和制度建設，共同推進落實《協定》，進一步簡化通關、檢驗檢疫、稅收等監管程序，開展監管信息互換，推動中國與歐亞經濟聯盟成員國之間的貿易便利化進程。

二、對現有對接合作機制的比較評析

如前所述，現有對接合作機制可以包括中國與歐亞經濟聯盟成員國的雙邊對接合作、中國商務部與歐亞經濟委員會的直接對接合作、以上海合作組織為平臺的對接合作、以WTO為平臺的對接合作。

中國與歐亞經濟聯盟成員國的雙邊對接合作是目前最普遍的對接合作模式，也是最易取得成效的。這種對接模式的優點是高效靈活，雙方可以自主選擇具體的經濟合作領域，實現擇優合作。但鑒于歐亞經濟聯盟是經濟一體化的較高級的表現形式，其對外執行統一關稅，這使得建設雙邊自貿區較為困難，對接合作難以深入。

目前與歐亞經濟聯盟開展直接對接的中方主體主要是中國商務部。隨著絲綢之路經濟帶與歐亞經濟聯盟的對接合作的不斷深入，對接合作的領域將涉及經貿、海關、交通運輸、金融、農業、科技等。顯然中國商務部與歐亞經濟委員會的對接合作，只能負責對接合作整體工作的一部分。隨著國家國際發展合作署的組建，其未來可能會更多地承擔對接合作的相關職能。如果中國能夠將對接主體進一步升格為一個更高級別的委員會進行對接合作的話，將更具匹配度，合作機制也更完善。

而上海合作組織無論從成員國構成、合作歷程、影響力等方面都具有巨大優勢，可以成為現階段對接合作的主要平臺。WTO作為最具影響力的多邊貿易機制，且歐亞經濟聯盟中4個國家都是其成員，因此也可成為對接合作的平臺。但也應當看到，WTO平臺的作用始終具有“臨時性”。在直接對接尚有困難的情況下，借助雙方現有平臺的合作基礎，促成相關對話，可算作是一種“過渡性”選擇，并不能滿足長久的需要。

三、對接合作機制的建議

（一）現階段以上海合作組織為主要平臺，充分利用WTO等多邊平臺

經過十多年的成長，上海合作組織已經不是一個單純的安全合作組織。在維護安全的同時，上合組織越來越把促進本地區經濟合作作為其主要任務之一。事實上，上合組織已經大大擴展了自己的議程，并開始逐步發展成為多邊媒介，實施多項經濟倡議。中國與歐亞經濟聯盟國家在上海合作組織平臺上已經開展了諸多關涉安全、能源、金融、人文等方面的合作，有著良好的合作基礎和融洽的合作氛圍。因此，毫無疑問要充分發揮上合組織在對接合作方面的主要平臺作用。

除了要加強在上海合作組織平臺的對接合作，還應當關注WTO、集體安全條約組織（CSTO）、金磚機制、G20等多邊平臺。例如，中國應當注重與歐亞經濟聯盟國家在WTO框架下的合作，尤其是推進《貿易便利化協定》的具體執行，促進貿易乃至投資的便利化、自由化，為構建中國—歐亞經濟聯盟自貿區奠定基礎。又如，鑒于歐亞經濟聯盟國家均為CSTO成員，所以應當加強上合組織與CSTO的協作，在維護地區安全穩定方面發揮作用。

（二）構建“中國—歐亞經濟聯盟對接合作工作委員會”作為未來開展直接對接的努力方向

對接合作現階段借助上海合作組織等平臺，主要是因為直接對接尚存在一定困難，直接對接合作機制建設尚不成熟。但未來開展直接對接合作是大勢所趨。我們注意到，俄羅斯作為歐亞經濟聯盟的主導國，認為應當盡量避免以雙邊形式開展對接合作，而更希望將歐亞經濟聯盟作為整體開展直接對接合作。《中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協議》的成功簽署，也證明了直接對接合作的可行性和有效性。因此我們認為，未來應以中國與歐亞經濟聯盟的直接對接為努力方向。

對此，我們建議成立關于對接合作的“聯合委員會”的機制安排。聯合委員會由雙方選派代表擔任聯席主席——歐亞經濟聯盟方面的代表是歐亞經濟委員會執委會成員，中國方面的代表是中國的部長級官員。聯合委員會可就與實施《中國與歐亞經濟聯盟經貿合作協定》有關的任何問題尋求專家建議，就相關事宜尋求解決方法并采取適當行動。同時，聯合委員會還可下設經貿、海關、交通、農業、科技等小組委員會（或特別工作組），處理具體工作。聯合委員會可以設置聯席主席定期會議及臨時會議機制，以有效形式鞏固相關合作成果。