立法先行，推動學前教育破冰發展

葛道凱

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布，明確提出政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制，正式將發展學前教育全面納入政府工作范疇。江蘇省緊緊抓住這.歷史機遇，注重頂層設計，率先制定法律法規，推動學前教育破冰發展。

2017年、2018年，“幼有所育”成為中央經濟工作會議和全國兩會重要內容。江蘇省人大將修訂學前教育條例納入立法進程，擬通過完善法律進一步加大體制改革力度，將學前教育發展向全面和縱深推進。

立法的緣起

早在1986年，江蘇就根據《中華人民共和國憲法》和國家有關規定，制定頒布了《江蘇省幼兒教育暫行條例》，開了全國學前教育法治建設先河。但隨著經濟社會的快速發展和急劇變化，學前教育事業漸漸難以滿足廣大人民群眾的需求，成為各級各類教育中的短板。

（一）事業統籌規劃不夠，體制性矛盾比較突出。一是行業主導缺失，多頭審批管理散亂。學前教育曾經長期被定位為社會福利事業，幼兒園的舉辦者基本上是職工所在單位或者街道、鎮村。由于沒有統一歸口的管理部門，幼兒園的設置、注冊準人和日常管理存在多頭審批、管理散亂等現象。二是辦園標準缺失，條件質量差異巨大。由于當時允許非正規教育形式的存在，加之舉辦主體各不相同，各幼兒園的辦學條件和教育質量差異巨大。2004年，江蘇省教育廳為解決幼兒園辦園標準問題，制定了《江蘇省學前教育機構登記注冊管理辦法》。三是布局規劃缺失，資源建設不規范不到位。隨著城鎮化步伐加快，教育資源對于城鎮總體規劃的依賴性越來越強，而那時這方面的政策和管理卻并未做好準備。許多地區都未將學前教育納入城鎮建設總體規劃之中，導致學前教育機構布點不合理。

（二）財政投入嚴重不足，幼兒園普遍依靠收費辦園。2010年之前，各級財政均沒有為學前教育設立預算科目，也就談不上穩定的財政投入。很多地方財政投入到學前教育領域的經費，只是數量極少的在編教師工資。同時，公辦幼兒園保障水平低，亂收費成為常態。由于缺少公辦幼兒教師和公共經費，公辦園徒有虛名。物價部門為公辦幼兒園核定的收費標準僅為每月兩三百元，無法維持幼兒園的日常運營。違規收取高額贊助費等現象屢禁不止。在農村地區，社會支付能力低，無證辦園現象眾多，成為產生隱患、難以禁絕的社會問題。

（三）師資隊伍數量不足，總體素質普遍不高。一是保教隊伍數量普遍配備不足。按照兩教一保的配備標準，當時全省保教人員缺口超過1/3。二是在崗幼兒教師資質不合格現象比較嚴重，也缺乏晉升渠道。當時，學前教育沒有專門的職稱系列，公辦在編幼兒教師評職稱只能參與小學教師系列，編外聘用幼兒教師評定職稱困難重重。三是幼兒教師工資收入過低，公辦幼兒教師與聘用幼兒教師收入差距巨大，同工不同酬現象嚴重。大量幼兒教師沒有社會保險，一旦退休就沒有任何經濟來源。

2010年1明，江蘇省政府出臺《關于加快學前教育改革發展的意見》，初步架構了江蘇省學前教育發展的宏觀環境，也為學前教育立法奠定了良好的政策基礎。為進一步加大學前教育改革發展的力度，省人大常委會將《江蘇省學前教育條例》列人 2011年立法工作計劃，并于2012年1月12日正式頒布該條例。

《江蘇省學前教育條例》的主要內容

《江蘇省學前教育條例》（以下簡稱《條例》）有七章，主要內容可以概括為以下幾個方面。

（一）明確學前教育管理體制。《條例》在總則中明確規定，“發展學前教育，應當堅持公益性和普惠性，實行政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。為將新的體制落實到位，《條例》分別明晰了省、省轄市、縣級和鄉鎮人民政府（街道辦事處）各自在學前教育發展中應承擔的責任，也明晰了教育、財政、編制管理、衛生等部門各自在學前教育發展中的職責，并要求“縣級以上地方人民政府應當將學前教育納入國民經濟和社會發展規劃，將學前教育納入政府年度工作目標考核內容”。

（二）保障學前教育辦園資源。為從根本上解決“入園難”問題，《條例》明確規定，“每1萬至1.5萬常住人口配備1所幼兒園，人口較為分散的農村地區，還應當根據條件適當增設幼兒園”，以“滿足學齡前幼兒就近入園的需求”。為保障這“規劃落實到位，《條例》還要求，市縣兩級教育部門應當制定學前教育布局專項規劃；新建、改擴建居民區，應當根據規劃配套設置學前教育設施，并與居民區建設項目同步設計、施工和交付使用。為解決群眾反映比較強烈的“入園貴”問題，《條例》規定，“舉辦幼兒園應當以公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為主”，并對普惠性民辦幼兒園作出清晰界定：“普惠性民辦幼兒園是指不以營利為目的，設立條件、保育教育質量達到同類公辦幼兒園水平，受政府委托和資助提供學前教育服務，并執行同類公辦幼兒園收費標準的民辦幼兒園”。民辦幼兒園自主決定是否接受政府資助成為普惠性民辦幼兒園，一旦成為普惠性民辦幼兒園，就應接受比營利性幼兒園更多的規范性管理。

（三）保障弱勢群體受教育權益。一是保障流動兒童入園。《條例》明確提出流動兒童接受學前教育實行“以流人地政府為主、以普惠性幼兒園為主”的 “兩為主”政策，并規定“流動人口子女可以在居住地申請入園，幼兒園接收有困難的，當地縣級教育部門應當予以統籌安排”，切實維護流動兒童的受教育權益。二是保障貧困兒童入園。《條例》要求，地方各級人民政府應對經濟困難家庭的學齡前兒童和學齡前孤兒入園給予資助。不少地方依據這一條款，對建檔立卡的貧困家庭兒童實行了免收保教費的政策。三是保障殘疾兒童入園。《條例》對殘疾兒童的學前教育給予了重點關注，要求“幼兒園應當創造條件，接收并為具有接受普通教育能力的學齡前殘疾兒童提供融合教育”“教育、財政等部門和殘聯等組織應支持幼兒園實施融合教育”。對于確實沒有能力在普通幼兒園接受正常教育的殘疾兒童，特殊教育學校應當設置學前教育班予以接納。殘疾兒童接受學前教育實行免費，所需經費由所在地縣級政府保障。

（四）完善教育經費保障機制。《條例》從法律層面建立了學前教育公共財政經費保障機制：一是建立各級財政經費分擔機制。由縣、鄉兩級政府共同分擔學前教育財政經費，省、市政府通過專項資金、獎勵補助等方式，支持各地發展學前教育。二是建立學前教育經費保障標準。《條例》規定，縣、鄉兩級財政性學前教育經費占同級財政性教育經費之比應不低于5%。縣級以上政府應制定幼兒園人均經費標準、公辦幼兒園人均財政撥款標準、公辦幼兒園人均公用經費財政撥款標準。殘疾兒童人均經費標準應高于普通兒童人均經費標準。三是建立學前教育經費分擔機制。公辦幼兒園按照補償成本、分類定價的原則核定收費標準，同時各級政府可以對普惠性民辦幼兒園的運行開支給予補貼。這是江蘇省率先在法律上作出規定，政府應對民辦幼兒園給予財政性政策扶持。

（五）維護保教人員合法權益。一是各級政府及有關部門應當統籌規劃，均衡配置幼兒園保育教育力量，建立區域內保教人員合理流動機制，并對農村地區和薄弱幼兒園給予扶持。二是實行資格準人制度，規定幼兒教師、保安員等應當取得職業資格，保育員、保健員等應當取得崗位任職資格。三是建立崗位設置管理制度和聘用制度，規定幼兒園每班應配備2名以上教師、1名以上保育員，公辦幼兒園新進入員實行公開招聘。四是實行幼兒教師和衛生保健人員職務（職稱）制度，建立專業評價標準和機制，規定幼兒教師在職稱評聘、培養培訓、表彰獎勵等方面享有與中小學教師同等的權利。五是各級政府、教育部門和幼兒園應當維護保教人員的合法權益，幼兒園應依法保障保教人員的工資福利待遇，足額繳納各項社會保險費用，縣、鄉政府給予.定比例的補助。

（六）規范保育教育日常管理。《條例》確立了一系列保育教育及其管理工作的基本原則和規范。一是幼兒園應當堅持保育和教育并重，科學安排教育內容和方法。二是禁止幼兒園以集中授課方式實施漢語拼音以及漢字讀寫訓練、數字書寫運算訓練、外語認讀拼寫訓練等違背學齡前兒童成長規律的行為，防止“小學化”傾向。江蘇省率先以法律形式，對幼兒園的教學方法提出強制性要求。三是幼兒園應當執行國家和省有關托幼機構、衛生、保健、營養的有關規定，科學制定學齡前兒童一日作息制度，培養幼兒良好的生活、衛生習慣。四是為提高兒童早期家庭學習環境的質量，《條例》還要求“父母或者其他監護人應當掌握科學育兒方法，創造良好的家庭教育環境，并與幼兒園相互配合，促進學齡前兒童身心健康發展”。

《江蘇省學前教育條例》頒布之后的成效

《條例》正式實施以來，江蘇省教育廳借助評估、督導、考核等方式推動落地，有力促進了學前教育改革發展。

（一）政府主導的辦園體制得到確立。江蘇省政府印發《學前教育改革發展重點工作任務分解方案》，構建了縱向到底、橫向到邊的學前教育管理網絡。2013年江蘇省政府頒布《江蘇教育現代化指標體系》，學前教育被全面納入，成為教育事業發展全局中不可或缺的組成部分。江蘇省政府頒布《江蘇省學前教育改革發展示范區建設主要指標》，與全省13個省轄市及所屬縣級政府逐一簽訂創建責任書。2016年起，江蘇省將學前教育作為對縣級政府專項督導的內容。截至2017年底，全省學前三年毛入園率達98%，公辦和普惠性民辦幼兒園占比達85%，各級政府主導學前教育改革發展的局面已經形成，全省基本建立了公益普惠的學前教育公共服務體系。

（二）資源規劃建設得到大力加強。江蘇省教育廳印發《江蘇省學前教育設施布局規劃編制指南》，對全省所有市、縣（市、區）編制的學前教育設施布局專項規劃進行審查。江蘇省教育廳聯合住建、國土、發改委等部門系統研究公辦幼兒園和非營利性民辦幼兒園建設管理政策，明確幼兒園的規劃主體、用地性質、建設過程、產權所有、移交管理等難點問題，厘清政策思路與各部門職責，引導和推動各地出臺居住小區配套幼兒園專項管理辦法。同時，做好幼兒園新建、改擴建工作。7年來全省共計新建、改擴建幼兒園4000多所，目前全省平均每1.15萬常住人口建有1所幼兒園，公辦幼兒園占比達到65%。從2016年起，全省開始試行公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園服務區制度。

（三）公共財政投入機制初步建立。江蘇省從2012年起實施市縣為主、省級獎補的學前教育財政投入機制，做到預算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標準、資助有制度。江蘇省教育廳聯合省財政廳每年對各地財政性學前教育經費占比情況進行公開通報；規定年度生均公用經費財政撥款標準為生均300元，并對普惠性民辦幼兒園給予同等標準的經費補助。目前，全省半數以上市縣對幼兒園的實際撥款水平已經達到或超過小學生均公用經費財政撥款標準的1/2。省級財政每年安排約2.8億元支持幼兒園建設、接納流動兒童入園、支持集體和其他單位辦園、實施課程游戲化改革。2012年至2017年，省級并統籌中央經費累計安排學前教育專項近30億元，全省各級政府財政性學前教育經費總投入達400多億元。

（四）師資管理體制改革深入推進。一是制定幼兒園教師配制標準。2013年江蘇省編辦、財政廳、教育廳聯合頒布《江蘇省公辦幼兒園機構編制標準（試行）》，明確按師生比1：16的比例核定事業編制。4年多來，全省共新增在編幼兒教師1萬余名，公辦幼兒園在編教師比例提升到32%。二是探索創新幼兒園人事管理。出臺《關于深化學前教育體制改革試點工作的意見》。一批縣區探索建立了新型幼兒園教師管理與保障模式，規范編外教師的準人和管理，制定編外教師最低工資福利標準，統支付。三是完善幼兒教師專業成長機制。加強幼兒師范院校建設，開展卓越幼兒園教師培養工作，2016年全省用于幼兒園教師省級培訓的專項經費為1800萬元。制定幼兒教師專業技術資格條件，對幼兒教師職稱實行單獨標準、單獨評審。增設學前教育正高級職稱等次。四是提高幼兒教師工資待遇。明確規定，對鄉村公辦幼兒園可通過按崗位購買服務的辦法招錄聘用教師，實行合同管理，建立相應的工資保障制度，其工資收入原則上不低于當地職工平均工資水平，并按時足額繳納各項社會保險費。

（五）均衡發展與規范管理機制得到完善。按照《條例》中優質均衡發展學前教育的思路，江蘇省持續多年實施優質幼兒園評估工作，努力將學前教育從 “優質優價”的市場分類定級體系，逐步調整為“優質均衡”的國民教育體系。目前，全省80%的幼兒就學于省、市優質幼兒園。同時，完善獨立法人制度。江蘇省教育廳明確提出將獨立法人制度作為各類評估創建的前置條件，為規范幼兒園經費管理、人事管理，確立園長的主體地位和責任擔當奠定堅實的基礎。完善常規管理制度。全省有1個設區市和54個縣區設立了專門的學前教育管理機構。各地嚴格執行幼兒園登記注冊制度、年檢制度、收費管理制度、與義務教育相銜接的幼兒學籍管理制度、幼兒園布局地圖及基本信息公開制度等。頒布普惠性民辦幼兒園認定管理辦法，會同相關部門兩次聯合開展無證幼兒園清理整頓工作，規范適齡幼兒看護點的設置與管理。

（六）幼兒園教育質量得到有效提升。2014年江蘇省教育廳聯合省財政廳發布《關于開展幼兒園課程游戲化建設的通知》，在農村和薄弱幼兒園試點開展課程改革。全省建立起省、市、縣區三級聯動的課程游戲化項目建設機制。2017年印發《關于加強學前教育教研工作的意見》，全面推進課程管理由整齊劃一轉向多元彈性，由剛性預設轉向適宜性生成，使學前教育回歸到幼兒身心健康、愉悅創造的原點。項目建設過程中的蘇中跨越和蘇北崛起，有力證明了科學的教育理念和實踐方式可以適度超前經濟發展水平，對提升學前教育質量、縮小區域發展差距發揮了重要作用。

完善江蘇學前教育立法的進一步思考

《江蘇學前教育條例》頒布實施以來，全省學前教育的面貌發生了翻天覆地的變化，呈現出欣欣向榮的發展態勢。但是我們也清醒地看到，學前教育還面臨不少亟待解決的難題。一是當前人民群眾對學前教育的需要呈現前所未有的態勢：對優質學前教育的期盼前所未有的強烈；公平享有學前教育的愿望前所未有的強烈；對個性化、多樣化、適合性的學前教育的需求前所未有的迫切。二是區域之間、城鄉之間、園際之間在辦園條件、師資配置、管理水平、園舍文化、質量內涵等方面發展不平衡。三是發展不充分。表現在對學前教育的重視不充分；對教育規律的認識不充分；教師隊伍建設、教育保障能力不充分；社會參與教育、依法治教等還不充分。

這些不平衡、不充分是我們解決學前教育主要矛盾的立足點。學前教育事業正在與一代人的成長賽跑、與城鎮化步伐賽跑、與國家和社會的期待賽跑，改革發展時不我待。江蘇省人大已經將修訂學前教育條例納入立法進程，下一步我們將圍繞當前學前教育面臨的重點難點問題，繼續深化體制機制改革，努力爬坡過坎，探索新時代學前教育發展的江蘇道路。

（一）完善政府主導的管理體制。隨著發展速度不斷加快，體制性問題逐漸暴露：幼兒園現行的用地性質和權屬政策、幼兒教師的人事管理和工資待遇政策、公辦幼兒園的市場化成本運營與計劃性價格管控政策……這些體制性障礙觸及宏觀層面的社會治理，需要更高層次的體制改革。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化教育體制機制改革的意見》中明確提出，學前教育實行“國務院領導、省市統籌、以縣為主”的管理體制。這“變化表明國家對學前教育發展困境的準確判斷，也是對解決體制性障礙作出的積極應對，更是對省、市、縣級政府的又一次動員令。結合江蘇實際，我省將在修法時提高學前教育管理層級，建立省市統籌、以縣為主、縣鎮（街道）共建的管理體制，跨部門統籌謀劃人財物等各類資源的合理調配，構建江蘇特色學前教育公共治理大格局。

（二）完善均衡普惠的公共服務。隨著學前教育被納入國民教育體系，國家要求基本公共服務均等化的目標對現行管理思路提出了新要求。考慮到江蘇已經有10多年優質幼兒園創建過程，省級優質幼兒園占比已經達到60%，江蘇打算率先突破分類定級的思路，建立均等化的機構管理機制，以現行省級優質幼兒園標準為基準，修訂幼兒園登記注冊辦法，嚴格準人與年檢制度，到2020年建立辦園條件、辦園質量、收費標準大體相當的學前教育公共服務體系。相信這一制度設計將會在未來幾年快速提升江蘇學前教育優質均衡的發展水平。

（三）完善資源規劃建設機制。長期以來，很多地方教育部門都不是當地政府城市規劃建設委員會的組成部門，常常沒有機會參與到當地城鎮總體規劃制定工作中。這“機制性缺位，導致教育資源配置出現各種問題。同時在國家標準中，幼兒園用地不屬于教育用地，也不屬于社會公共服務設施，而屬于服務設施用地和服務設施，與其他商業性服務設施類同。因此，幼兒園建設不僅在用地上得不到保障，而且建成后的幼兒園也常常成為開發商或者業主的財產，不能移交到教育部門。對此，江蘇省擬在修法時明確，由各級教育行政部門會同城鄉規劃主管部門編制本地區學前教育設施布局專項規劃，并制訂本地區幼兒園建設年度計劃，報本級人民政府批準實施。幼兒園建設由政府主導，實行發展改革、教育、國土資源、城鄉規劃、建設等各有關部門聯審聯批或行政審批制度。公辦或非營利性民辦幼兒園建設用地實行單.獨設宗、單獨劃撥供地，用地管理參照教育科研用地。

（四）完善有質量運行的投入機制。幼兒園培養一名幼兒的教育成本究竟是多少？用人成本、日常運行成本、資產折舊維修成本、發展性成本分別占多大比重？這些問題至今還沒有行業共識和社會共識。辦園成本不明是造成投入不到位的重要原因。江蘇省將著力改變以收定支的成本核算方式，以相關法律和政策規定的教師待遇為底線，以省優質幼兒園裝備與運行為基準，綜合考慮市場各類物價水平，全面客觀地確定年度生均培養成本，推進辦園成本明晰化、分擔機制合理化，逐步實現保障基本保育教育質量的經費投入。建立省地共同財政事權機制，加強省市統籌，完善政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的投入機制，在農村地區建立以公共財政投入為主的學前教育成本分擔機制，在城鎮地區建立家庭合理承擔基礎上的財政分擔機制。

（五）完善師資隊伍發展機制。在未來的修法中，師資隊伍將是我們重點關注的內容：“方面要加強師德建設樹立尊師風尚。強化師德考評，推行師德考核負面清單制度，建立幼兒園舉辦者與教師個人信用記錄。另.方面要振興教師教育提升專業素質。實行學前教育專業提前批次錄取，并增加面試考核；鼓勵采取人校后二次選拔方式，切實提高生源質量。適度擴大鄉村幼兒教師定向培養規模。加強學前教育專業建設，嚴格學前教育專業準人。更重要的是實施綜合改革，創新用人機制。通過省級統籌、市級調配，加大教職工編制統籌配置和跨區域調整力度。非營利性民辦幼兒園新考人編制的教師，可以繼續派駐在原幼兒園。以解決公辦幼兒園非在編教師待遇保障問題為切人點，帶動全行業提升從業人員工資水平，擺脫低收入導致低素質的困境。

（六）完善質量提升長效機制。普遍建立課程方案審議制度，對幼兒園課程進行適宜性改造。普遍建立家園協作育兒制度。建立教研員專業準人制度，并實行任前公示。建立教研工作規范制度，不得犧牲或部分犧牲兒童發展權益開展教研活動，不得為教研活動而對幼兒進行集中訓練。