地方政府債務現狀與風險防范對策研究

李瑞云

隨著改革開放以來，我國社會經濟便迎來了高速發展時期，在這一時期內不僅帶給各行各業更多發展機會，也加速了地方政府在推進城鎮化發展的腳步。而新預算法中有明確規定，經由嚴格審核之后地方政府可對債券自行發行，也標志著我國地方政府債務管理正逐漸向法制化、規范化方向發展，因此有許多地方政府為了促進區域經濟的快速增長而擴大了融資規模與數量，進而造成債務風險的日益加劇。

一、地方政府債務對區域經濟發展的促進作用

一直以來，我國地方政府在推進城鎮化建設、管理及維護工作過程中，只能夠從各項稅收中啟用資金，而面對大規模的城鎮化建設，稅費資金無疑是杯水車薪。所以我們可以看到隨著眾多地方政府的融資舉債，在一定程度上為區域經濟發展積累了一定量的優質資產，在公路、鐵路、橋梁等領域都聚集了眾多優質股權資產，也促使地方政府信用等級得以提升，進而逐步牢固了融資舉債的市場化運作基礎。

二、我國地方政府債務風險控制現狀

相關數據表明，2012年-2017年時間內我國地方政府債務年均增長比在30%左右，到2017年12月末，地方政府債務余額約16.47萬億，國債余額約13.47萬億，總共政府債務余額大概是29.95萬億。我國政府負債率也就是用債務余額除以2017年底GDP82.71萬億所得出的比例是36.2%，這一數據也充分證明了我國目前地方政府債務在規模與數量方面不斷增大，隨之而言的債務風險也不斷加劇。

截止到2017年3月末，我國政府債務余額約為37.2萬億，對比上述財政部公開的數據來看，兩者在政府債務統計方面存在7.29萬億的差額，國際清算銀行認為這應該歸屬于我國地方政府的債務，從某種意義上可推定為一類隱性債務的規模。第一個口徑從融資平臺的貸款、非標、存量債券，考慮到新型的融資模式和政府付費型的PPP落地項目，以及PSL，再減去置換掉的債務部分，得出來隱性債務的規模，大體估算在27.14萬億，是顯性債務的1.77倍。其中，融資平臺的貸款與非標占據著相當比例；第二口徑從融資平臺的有息債務，再減去置換掉的估值，再加上政府付費型PPP的落地投資額，得出一個估算數據。該數據在2016年估算，當年地方政府隱性債務規模約20-30.45萬億。2017年大體估算在34.5萬億，因此當前的地方政府隱性債務規模應該在20-34.5萬億左右，是顯性債務的1.2-2倍之間。從債務率的角度上講，以顯性債務衡量的結果來看，7個省份超過了100%的警戒線，如果考慮隱性債務，全國除了海南和西藏，其他29個省債務率都超過了警戒線。可見，我國地方政府債務不僅數額巨大且存在管理不規范特點，并且絕大部分債務受《預算法》的約束均以隱形狀態存在，導致地方政府債務的規模難以進行準確計量，其償還所遇問題則較為復雜。

三、地方政府債務風險防范對策分析

1.構建完善法律法規與管理機制

在十九大政府工作報告中指出，需要堅持全面依法治國，深化依法治國實踐，而這一點也應當成為我國地方政府債務風險防范的基本準則，因此需要構建完善的法律法規與管理機制去對地方政府的融資舉債提出剛性要求，使其成為地方政府轉變老舊觀念、強化債務風險防范意識以及管理水平的重要指導方向。在法律法規逐步趨于完善的前提下，地方政府還應對地方融資舉債的責任予以落實，也即是堅持“誰舉債，誰償還”的基本原則，并且將其納入地方政府政績考核類目當中。

此外，從中央到地方都應逐步健全地方政府融資舉債平臺的市場化運作，以競爭體系的完善去規避行政越權違法對融資舉債形成干預的行為。同時，我國地方政府還應構建完善的債務審計工作，除了要對內部審計體制全面完善之外，在必要情況下還可引入第三方審計機構對地方政府債務風險進行專業評估。

2.拓寬融資渠道，強化平臺監管

從當前現狀來看，許多地方政府在融資舉債工作中都面臨著渠道單一的問題，而迫于城鎮化建設與區域經濟增長的壓力，部分地方政府則不得不冒更大風險去通過違規渠道進行融資舉債，因此為實現對地方政府債務風險的有效防范，拓寬融資渠道與強化平臺監管則是必不可少的對策。比如，在城鎮化建設與公益性工程建設中大力吸引優質民間資本的投入，以特許經營方式去吸收更多資本對政府融資形成良性補充，同時地方政府也應結合自身實情，選擇PPP、BOT、TOT等新的融資模式。在條件允許的情況下，地方政府還可對發達國家成熟化市場運作模式予以借鑒，在合法合理的前提下適度放低私有資本在公共建設事業中的準入門檻，在良性約束性以市場原則去引進私有資本參與政府公共項目的建設。

3.健全地方政府債務風險預警機制

在當前的信息時代，地方政府債務風險防范工作可充分利用先進技術去提高工作實效，比如可利用大數據分析、云計算平臺、AI等高新技術，去推出全面覆蓋且網絡化的債務風險評估系統，在信息技術的加持下對各類信息全面收集并科學分析，相關管理層便可對地方政府的債務風險實現動態化的實時監控，對各項債務資金動向及具體使用狀態有全面了解。此外，以技術手段還能夠對地方政府債務的歷史數據進行分析，在精準化、個性化的評估之下能夠為管理決策提供真實可靠的參考依據。

4.防范地方政府隱性債務風險

控制地方債務主要是控制地方政府行為，特別是如何把地方政府官員舉債的道德風險控制住，這不僅是財政治理的問題，也是行政治理的問題。解決隱性債務問題，需要建立健全長效管理機制，在財稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。支持打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險,堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。在體制機制建設基礎上，應健全相關法律法規，促進政府債務信息公開，持續提高地方政府債務管理能力，形成社會監督、財政專員辦監督、審計監督、人大監督等多層次、多角度綜合性監督體系。加大對違法違規融資的問責力度和處罰力度，鼓勵規范有序地開展政府與社會資本合作模式，為實現地方政府債務的可持續發展提供外在環境。

結束語

綜上所述，地方政府債務一方面能夠加速區域經濟發展與基礎設施建設，另一方面在大量舉債后必定會存在一定的債務風險，特別是當前地方政府債務規模不斷增大且在債務管理方面尚且不足的形勢之下，也就導致地方政府債務風險在風險防控方面存在不可忽視的危機?；诖?，我國地方政府及相關管理機構、部門不僅需要對債務風險有全面且正確的認識，同時也要清醒地認識到地方政府債務風險不斷加劇的根本原因，更應逐步完善地方政府債務風險預警體系，唯有如此才能夠在保證我國地方政府有效防范債務風險的同時，以良好融資管理去推進城鎮化建設工作，促進行政、經濟、金融等管理工作的全面轉型升級，從而走上可持續發展道路。