行政事業(yè)單位建立內部控制制度的誤區(qū)反思

周 赟

為了進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，財政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》。根據(jù)規(guī)范及相關指引要求，行政事業(yè)單位從2014年1月1日開始全面實施內控規(guī)范。但目前，我國行政事業(yè)單位內部控制總體上還是略顯薄弱，尤其在內部控制制度的建立及實施過程中仍然存在認識上的誤區(qū)和問題。

一、行政事業(yè)單位建立內部控制制度存在的認識誤區(qū)

1.內部控制意識不強，存在對內控風險意識的認識誤區(qū)。實施內部控制對于提高單位管理水平，將風險防范于未然有著十分重要的作用。但在內部控制的建立過程中，部分行政事業(yè)單位領導缺乏風險防范意識，內控意識不強。有的管理者認為內部控制對于單位發(fā)展是可有可無的事情，有的管理者對在內控過程中應當承擔的職責認識不足，還有些人由于內控對權力的限制而對內部控制產(chǎn)生抵觸情緒，這些原因最終都造成管理者對內部控制建設不予重視的局面。而在行政事業(yè)單位內部，普遍認為政府以及財政部門已經(jīng)制定了各項制度，再建立內部控制制度只會讓工作流程繁瑣，增加工作量，對內部控制的建立缺乏積極性和主動性。

2.將內部控制建設等同于建章立制，存在對內部控制機制的認識誤區(qū)。行政事業(yè)單位內部控制不僅僅是一項重要的制度，也是一項重要的管理活動。有些單位錯誤地認為內部控制就是制定規(guī)章制度，在內控制度建立過程中過多關注于文件制定和制度匯編等，不關注內控的實質內容，建立往往流于形式。有些單位在內控制度建立時沒有結合本單位的業(yè)務活動，只是照本宣科，內控制度過于教條主義，無法提供實際操作性。還有些單位在內部控制設計時沒有先對內部業(yè)務流程進行重新梳理，導致內部控制未能覆蓋到所有的業(yè)務活動。最終在內部控制實施過程中出現(xiàn)部分業(yè)務活動開展無章可循，內部控制崗位職責不清，無法形成有效的制衡機制，發(fā)揮不了內部控制的真正作用。

3.內部控制變成內部會計控制，存在對內控主體的認識誤區(qū)。行政事業(yè)單位內控制度的建立是一個系統(tǒng)工程，不是單位內部某一個部門的事情。有些單位錯誤地將內部控制等同于內部會計控制，認為內控就是管好錢，錢如何使用都是財務部門應該操心的事。內控目的就是為了杜絕財務欺詐、串通舞弊、違法違紀等現(xiàn)象發(fā)生，因此內部控制應該是作為財務部門監(jiān)督其他部門的一個職責。這些誤區(qū)往往造成單位內部控制建設只有財務部門在抓，而缺乏其他部門的協(xié)同配合和支持理解的被動局面，內部控制建設工作無法順利開展。

4.內部控制的監(jiān)督考核機制不到位，存在對監(jiān)督工作的認識誤區(qū)。目前，我國行政事業(yè)單位的內部審計還比較薄弱。許多行政事業(yè)單位還沒有設立內部審計機構，有些即使設立了也是由財務部門兼任。而財務部門自身就是內控制度的主要執(zhí)行部門，執(zhí)行與監(jiān)督職能集于一身，致使內部監(jiān)督缺乏權威性和嚴肅性，內部控制體系失去了內部約束機制。內部監(jiān)督機制不健全，往往缺少事前監(jiān)督、事中控制以及事后稽核等工作的落實，弱化了內部監(jiān)督的職能，難以發(fā)揮內部控制的作用。而財政、審計監(jiān)察等外部監(jiān)督機構也大多局限于事后檢查，側重點在于對單位財政資金的使用是否合法、經(jīng)濟活動是否合規(guī)進行監(jiān)督，對于被審計單位是否建立有效的內部控制制度，以及內控制度執(zhí)行是否有效暫時沒有明確的考核指標可以進行考核，致使內部控制體系缺少了外部約束機制。

二、加強行政事業(yè)單位內控制度建設的對策建議

1.加強內控意識，注重風險防范。內部控制制度的建立和實施是一個由單位全員參與的管理過程，尤其是單位領導的高度重視和大力支持。因此，首先要促使單位領導認識到內部控制對單位發(fā)展的重要性，樹立風險防范的意識，進一步增強責任感和使命感，將“要我內控”的舊觀念轉變?yōu)椤拔乙獌瓤亍钡男滤枷搿Ｖ挥蓄I導重視，內控建設才不會流于形式，相關制度建設工作方能落實到位。其次加強內控知識的宣傳引導，讓內部控制的理念深入人心，提高全員的內控意識，強化責任意識的風氣，在單位內部為內控制度建設營造出良好的氛圍，只有單位全員都掌握了內控的知識和理念，才能真正促進內部控制的有效實施。

2.加強對內控制度的培訓，真正把握內部控制制度建立和實施的要點。內部控制是通過以預算管理為主線，以資金管控為核心，從單位層面和業(yè)務層面同時進行控制評估，目的是合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，有效防范風險。在內部控制制度建設過程中，要結合本單位經(jīng)濟活動的特點，重點關注本單位的重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動中的重大風險。根據(jù)內控要求，對本單位的各項經(jīng)濟業(yè)務流程重新梳理，按照業(yè)務發(fā)生的時間和邏輯順序，進行科學合理的流程設計，將各項業(yè)務的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制真正融入到單位內部管理工作當中。同時針對單位內部管理中的薄弱環(huán)節(jié)加以強化，建立健全單位內部管理制度，對單位業(yè)務管理活動的各種風險進行事前的防范、事中的控制以及事后的監(jiān)督和糾正，及時堵塞制度漏洞、消除管理隱患，真正做到將風險防范于未然。

3.明確內部控制職責，強化制度落實。要認清內部會計控制并不等同于內部控制，內部會計控制只是內部控制的其中一個重要組成部分。內部控制實質上是一個復雜的體系，它具體到行政事業(yè)單位各個業(yè)務層面，包括對單位預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產(chǎn)、建設項目、合同等各項經(jīng)濟業(yè)務活動進行控制。內控制度的建立和實施必須要依靠單位內部的各部門溝通協(xié)調和通力合作。通過建立切實可行的責任落實制度，明確各業(yè)務環(huán)節(jié)所在部門的具體責任，做到不論哪一個業(yè)務環(huán)節(jié)出了問題都能有人負責，切實增強各部門的責任意識和履職意識，確保內部控制制度建設工作的順利推進。

4.建立相應的內部控制監(jiān)督考核體制。任何制度的執(zhí)行都離不開監(jiān)督，內部監(jiān)督是通過對內部控制的健全性、合理性和有效性進行監(jiān)督檢查與評估，確保各項崗位職責得以全面得以落實，為內部控制的有效實施提供有力保障。因此，一方面要強化單位的日常內部監(jiān)督控制，保持內部監(jiān)督部門的相對獨立性。強化對績效的考核，合理設置考核目標和可行措施，通過對單位內部控制活動的有效性進行評價，提出監(jiān)督和評價建議，促進對事前、事中、及事后各環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用。另一方面利用外部審計的獨立性，加強外部監(jiān)督控制的力度。財務、審計監(jiān)察等部門要權責明確，協(xié)調配合，通過信息共享、績效評價等多種手段，強化對權力運行的制約和監(jiān)督，從源頭上防止權力濫用及預防腐敗，促進廉政建設，建立健全權力運行的制約和監(jiān)督體系，維護國家財產(chǎn)的安全。

三、總結

行政事業(yè)單位作為公共服務的提供者和社會事務的監(jiān)管者，代表著黨和政府履行相關職能，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起到了非常重要的作用。內部控制是提高行政事業(yè)單位管理水平的有效途徑，只有減少內控制度建設的認識誤區(qū)，及時反思轉變觀念，才能有助于建立和實施好內部規(guī)范，保障行政事業(yè)單位制度的執(zhí)行，促進行政事業(yè)單位規(guī)范化、科學化管理，增強行政事業(yè)單位的履職能力。