“智慧公安”條件下警務活動績效評估研究

上海公安學院智慧公安研究課題組

（上海公安學院， 上海 200137）

“智慧公安”是一場新的警務革命。這個基于物聯網、互聯網、大數據、人工智能等新技術基礎之上的“智慧公安”，正在給公安工作帶來前所未有的巨大變革。新時期，上海公安提出“智慧公安”建設這一重大警務戰略，通過警務活動科技含量提升，推動現代警務流程再造，從而實現公安隊伍管理手段升級。為更好地適應“智慧公安”條件下警務活動模式變化所必然催生的組織變革，上海公安需要采用更科學高效的手段來提升管理效能，為公安工作的高效運行、可持續發展提供更堅實的人力資源保障。績效管理是國內外已經得到廣泛應用的科學有效的管理手段之一，績效評估是績效管理的核心環節。開展警務活動績效評估是實現警務活動全面績效管理的基礎，是開展警務流程再造和現代隊伍管理的有力抓手，對于提升上海公安的戰斗力具有重要的現實意義。

一、績效評估的概念及內涵

（一）績效評估的概念

績效評估在學術上并沒有一個公認的準確定義，通常認為績效評估是對組織或個人的業績、效率的評價和估量。績效評估是績效管理的核心內容之一。績效評估是包含績效計劃①績效計劃是被評估者和評估者雙方溝通后訂立的包含工作計劃和評估指標的內部協議。、績效溝通②績效溝通是被評估者和評估者在績效管理各環節持續溝通的過程。和績效評估的管理方法。建立在績效評估基礎上的結果運用的管理方法就是我們常說的績效考核。

（二）績效評估的內涵

開展績效評估必須設計相應的績效評估體系，在本課題的評估對象已經明確為警務活動的前提下，績效評估還要明確評估周期、評估方法、評估主體和評估指標四方面內容。

1. 績效評估周期

績效評估按照周期劃分，主要可以分為周期性評估和非周期性評估（又稱為項目型評估）。周期性評估適用于具有重復性特征的公安業務和勤務，但不適用于專項工作。周期性評估分為平時評估和年度評估兩類，平時評估以月度或季度開展。專項工作的評估是項目型評估，即非周期性評估。非周期性評估由項目過程節點評估和最終成果評估構成。根據公安業務工作階段性重點推進需要，對警務活動的績效評估要周期性評估和非周期性評估統籌運用。

2. 績效評估方法

績效評估方法按照評估數據的采集方式分為三類：信息系統自動評價①信息系統自動評價，指的是通過數據接口，將現有各種警務活動信息系統中的數據與績效評估系統對接，由績效評估系統根據評估標準，自動對各警務活動進行評估，一切以系統中存在的客觀數據為依據，評估過程中沒有人為操作和干預。、人工檢查②人工檢查，指的是通過組織一定數量的人員構成檢查者或檢查小組，對警務活動的開展狀況進行檢查，檢查者按照客觀的評估標準對警務活動進行評估，檢查者沒有自由裁量權。、主觀評價③主觀評價，指的是評估者或評估小組，在一定范圍內按照評判標準或者自己的感受，直接對警務活動進行評價，具有一定的自由裁量權。。信息系統自動評價和人工檢查都是依托于客觀事實數據的評價，屬于客觀評價。信息系統自動評價的優點是執行效率高，當數據對接完成后，可以隨時對各警務活動進行評價；缺點是前期建設費用高，建設周期長，而且需要持續不斷的維護。人工檢查的優點是可以對一切警務活動進行評估，特別是沒有配套信息系統的警務活動，人工檢查是不可取代的績效評估方式；缺點是需要投入人力物力來組織和執行檢查工作，執行成本高。主觀評價的優點是執行成本低，評估者根據評判標準或者自己的感受，直接對評價對象進行評價即可，不需要組織專門的檢查活動；缺點是評估者個人的好惡和對評價對象的了解程度，會導致評價結果與真實情況的偏差。

3. 績效評估主體

績效評估主體，是指按照績效指標實施評估或業務檢查的執行者。通常按照績效評估數據的來源，績效評估主體可分為兩類：一類是來自于內部的業務職能部門；一類是來自于外部的服務對象評價。警務活動的績效評估涉及到警務活動執行的具體過程，鑒于公安工作的保密特性，能夠掌握警務活動過程信息的只限于公安內部。因此，對警務活動的績效評估主體應以組織內部的評估為主。外部評價結果（如第三方執行的“公眾安全感調查”）可以作為警務活動成效的一個間接反映，用來輔助了解公眾的意見，而不宜直接作為績效評估的依據。

4. 績效評估指標

績效評估指標按照細化分類規則和程度不同，可分為多級，每一個上級指標可設多個下級指標，直至末級指標。末級指標決定評估的落腳點，下設至少一個評估標準，這個評估標準就是評估的依據。

與目標考核指標不同，績效評估指標體系除了對業績、目標進行評估，還應包含對投入（成本）、效率的評估。在績效評估指標體系中，可以將績效評估指標分為“業績指標”和“投入指標”兩大類，其中，業績指標又可分為三個層次，自上而下分別是效果指標①效果指標是衡量一項工作（警務活動）達到預期效果程度的指標，用來衡量工作產生的成效，只關注最終的效果，不關注效果實現的過程。、成果指標②成果指標是指對工作要求成果物的交付、完成的目標值進行考量的指標。和過程指標③過程指標是指對工作過程進行監控和評估的指標，以某項工作的關鍵過程節點作為評估對象，主要用于對重點工作和操作規范性要求高的警務活動進行評估。，他們是層層細化、層層支撐的關系。投入指標重點評估的是警務活動中人、財、物成本的投入。

目前，國內絕大多數行政機關現行的考核指標基本上是成果指標和過程指標，這兩類指標每年都有變化，數量較多，制定復雜，可能會出現按照指標完成了工作，卻沒有達到預期工作效果的情況，管理成本高但是管理效果卻不明顯。本課題將警務活動績效評估指標按效果指標、成果指標、過程指標進行區分，并建議依托網絡系統開展警務活動績效評估，使警務活動績效評估具有強烈的時代感和針對性，以更好地發揮警務活動績效評估在現代公安隊伍管理中的作用。

二、上海公安警務活動績效評估工作分析

（一）上海公安警務活動績效評估的歷史發展

上海公安績效評估工作始于1986年，迄今已有32年。過去，上海公安績效評估工作曾稱作“目標管理評估”或者“年度綜合評估”，從2018年開始正式稱之為績效考評。縱觀上世紀80年代以來32年的歷史，上海公安績效評估大致經歷了開始初創起步、逐步發展成型、評估指標精簡和制度重構、分局自主工作目標評估模式改革和恢復目標管理評估模式5個發展階段。

30多年來上海公安目標管理評估工作雖歷經不同的稱謂、評估模式、評估內容和指標體系，但在方法上主要采用傳統的目標管理法，以目標為導向，以成果指標和過程指標為主要評估指標，以目標（指標）制定、檢查考核和結果運用作為關鍵環節，在推動公安工作和隊伍建設中發揮了“指揮棒”的作用，形成了一套具有上海特色的警務活動績效評估制度體系。

（二）近年來上海公安警務活動績效評估存在的不足

1. 方法傳統，技術含量不高

在以往目標管理評估模式下，評估基本上依靠人工檢查和手工方式采集數據、計算統計結果、匯總上報，方法比較傳統，科技含量不高。盡管近年來市局各部門和各分局都建成了自己的信息系統，但系統之間存在明顯“壁壘”和“孤島”效應，信息系統在績效評估工作中發揮的作用比較有限，以至于被考核對象在每年年終繁重的業務工作情況下，不得不抽出必要的警力、時間和精力來整理評估材料、臺賬，效率不高。

2. 指標精準度不夠，重點分散

2017年上海市公安局對分局的考核分為4類26大項52小項，基本上所有的工作任務都列入考核指標體系中。其中有的指標還是“壓縮包式”復合型指標，“解壓”后實際能再分解出若干細小項目。警務活動績效評估內容和指標多，但工作的重點、主業沒有突出，以至于基層單位大部分精力不得不疲于應付既定考核任務，無暇去關注、研究和應對新情況、新問題，難以“號脈、找點”，更談不上發揮主觀能動性和創造性，不利于公安工作創新和可持續發展。

3. 看成果多，看效果少

在目標管理評估模式下，公安機關會存在工作圍著指標轉、“唯數字論”、“唯指標是瞻”的現象，“考什么、做什么”，完成后萬事大吉。同時，目標管理評估方案中較少有內容能體現宏觀公安工作創新發展和自身建設長期目標，評估內容和指標體系對影響群眾安全感的主要因素體現不夠，“重打擊、輕防范”，基層治安問題并未真正得到解決。

4. 講業績多，講效率少

傳統目標管理評估大多只看產出，不考慮投入，只考量目標是否達到，而不關注達到目標的效率，不考量實現目標與所消耗時間、人力、物力、財力的比例問題，沒有用經濟學的視角和可持續發展的理念去衡量公安資源的投入和使用。有的評估內容布置下去雖然可取得一時或者一定的效果，但需要耗費大量警力資源，依靠人海戰、疲勞戰，拼體力、拼消耗、拼成本去完成評估指標，目標雖然得到實現，但可能做了大量的無用功。

5. 重視指標，輕視區域差別

傳統目標管理評估方案缺少對全市不同區域特點和不同警種業務特點的差異化考量。指標內容不論城區、城郊結合部還是郊區，機械地“一刀切”。如浦東新區地域廣大、人口眾多、治安情況復雜多樣，兼具城區、城郊結合部、郊區、度假區、園區和自貿區等多種情形，卻與具有郊區農村治安特點的崇明區按照同一評估標準進行考核，不盡合理、科學。

三、“智慧公安”對警務活動績效評估的影響

“智慧公安”建設涉及警務活動的方方面面，建立在警務活動科技含量提升、現代警務流程再造、現代隊伍管理手段升級基礎上的“智慧公安”，將對績效評估的理念、形式、內容產生巨大影響。

（一）“智慧公安”建設對績效評估的影響

建立具有感知泛在、研判多維、指揮扁平、處置高效特點的“智慧公安”，對警務活動績效評估的影響是多方面的，不僅對警務活動績效評估的理念產生根本性影響，而且還給警務活動績效評估的方式、內容等帶來重大影響。

1. 主動警務替代被動警務使警務活動績效評估指標設置的理念實現重大轉變

過去，由于警務活動科技含量低，警務工作比較被動，反映在警務活動績效評估上，被動性指標在評估指標中經常出現，如犯罪打擊指數、八類重大案件破案數等。在“智慧公安”條件下，隨著社會感知端的豐富和“智慧安防社區”建設等不斷深入，警務工作由被動轉向主動，控發案、防風險、“治未病”（在案件發生前主動工作提前化解）逐漸成為基層警務活動的主業，警務活動主動預測、預警、預防、預控將成為常態。這種主動警務替代被動警務趨向的出現，要求“智慧公安”條件下對警務活動績效評估的理念進行重大轉變，警務活動績效評估指標偏重由犯罪打擊轉向犯罪預防，警務活動績效評估更多要體現反映真正社會平安建設效果的犯罪防范指標，犯罪打擊數在“智慧公安”條件下逐步居于相對次要的地位。

2. 精準警務替代粗放警務使警務活動績效評估的指標和周期發生重大變化

隨著“智慧公安”建設的推進，具有“感知泛在、研判多維、指揮扁平、處置高效”特征的精準警務將取代過往的粗放式警務。在精準警務的背景下，作為警務活動績效評估的指標將變得十分明確、清晰，過去粗放式警務背景下比較含糊、互不關聯的指標將被精確的指標所取代。同時，在精準警務背景下，警務活動績效評估的周期也將發生變化，過去績效評估基本上以年度為周期，今后除年度評估外，季度、月份、星期乃至每天的績效評估周期都可能出現，績效評估對警務活動的影響越來越直接，作用越來越明顯，并推動警務活動精益求精。

3. 流程警務替代彌散警務使警務活動績效評估的指標內容和客觀性發生重要變化

現代警務流程再造是“智慧公安”實現的必然路徑，隨著現代警務流程再造的實施及不斷完善，流程型警務模式逐漸取代彌散式警務模式，在流程型警務模式下，績效評估中重要的指標之一——過程指標將被越來越多地引入到警務活動績效評估中，如對“智慧公安”建設相關項目推進情況的考核，只要從流程上監測相關項目建設費用預、結算情況便可知曉。同時，在流程型警務模式下，警務活動的數據會越來越集中，各數據之間的關聯度也越來越緊密，從而避免被評估對象對指標數據人為造假、摻水的情況發生。

4. 科技警務替代傳統警務使警務活動績效評估指標數量和評估方式產生重大變化

高科技性是“智慧公安”的最大特點，隨著“智慧公安”建設的不斷推進，物聯網、大數據、互聯網、人工智能等各種高科技被全面引入到“智慧公安”中，科技警務對傳統警務的取代，將對警務活動績效評估產生重大影響。在科技警務模式下，傳統上一直困擾績效評估部門，最客觀也是難度最大的績效評估方式——信息系統自動評價成為可能。這種建立在“一中心、一平臺”基礎上的信息系統自動評價的績效評估方式，不僅有助于大大節省評估的人力和物力，而且還可以即時顯示被評估對象開展警務活動的情況，績效評估的作用大大增強。同時，采用信息系統自動評價這種先進的績效評估方式，績效評估指標數量可以不受限制，只要有助于能夠客觀真實反映被評估對象的各類指標，均可納入指標范圍。

（二）績效評估對警務活動的作用

績效評估是警務活動科學管理的重要內容，是管理和優化警務活動的重要手段，是推進警務流程再造的重要方式，對促進上海公安現代隊伍管理手段升級具有重要的現實意義。

1. 績效評估有助于科學管理和系統優化警務活動

相比其他政府部門，上海公安機關面對的是3100萬人口、1300萬套居民住房、1.8萬公里道路通行里程、2.9萬公里天然氣管道、180萬戶企業等數量龐大、高度聚集的城市公共管理要素，警務活動涉及范圍廣、種類多、數量大，情況非常復雜。在“智慧公安”條件下，大數據、云計算、人工智能等先進科學技術的引入，使可用于警務活動績效評估的“數據”大幅度增加。公安機關通過數據獲取、數據分析和數據運用，在對每項警務活動的關鍵節點設置預警規則的基礎上，通過對各項警務活動節點數據的實時運算、統計，結合關鍵節點中的數據預警閾值，可進行智能化判斷。當關鍵節點中警務活動數據在正常預設范圍內時，信息系統不預警，而當關鍵節點中的警務活動狀況或趨勢出現異常的時候，信息系統通過智能化判斷啟動預警，并提供相應的預警方案，繼而由警察人工介入，分析異常數據產生的原因，并根據提供的預案加以選擇從而得到解決。

因此，通過“智慧公安”條件下的績效評估，公安機關可以對各類警務活動的運行狀況進行全面、全過程監控和預警，為輔助各級公安領導對警務活動進行科學決策、高效管理創造了條件。借助網絡評估警務活動的績效，使得公安民警無需前往現場，在后臺就可以巡查各項警務活動的運行狀況，大大提高了警務活動的效率，公安機關可以把有限的警力有針對性地投入到更急需的警務活動中，為社會民眾提供更好的公共安全管理和服務，使原有被動、粗放、彌散、傳統的警務模式向主動、精準、流程、先進的警務模式轉變，公安機關對警務活動的科學管理和系統優化水平大大提升。

2. 績效評估有助于推進警務流程的再造

現代警務流程再造是科技推動流程迭代優化的漸進過程，是實現“智慧公安”的必然途徑。通過“智慧公安”條件下的警務流程再造，原有的警務分類、警種設置、警力配置將發生重大變化，進而形成感知泛在、研判多維、指揮扁平、處置高效的精準警務模式。在現代警務流程再造過程中，特別是一線綜合執法（街面執法，亦即“全科醫生”）和后臺專業執法（“桌面”執法，亦即“專科醫生”）二元警務執法模式的改革，會對民警崗位職能、業務流轉、管理方式產生根本性的影響。現代警務流程再造后新的流程由眾多環節組成，對于再造后新的警務流程效率的驗證，以不斷改進和完善新的警務流程，需要對各流程環節進行科學的評估，及時發現警務流程再造后流程運行中的問題，進而解決問題，改進流程，績效評估是現代警務流程再造的必要環節。

在警務活動運轉過程中，通過設定一定的績效評估標準，以一定的周期（一般以年為周期）或者隨時對該項警務流程的運行狀況進行評估，實現對警務活動的流程監控和成效檢驗。在年末，通過對全年數據統計，實現單項警務流程的年度績效評估。根據年度績效評估結果進行分析，提出新警務流程的優化改進建議，并落實到新一輪警務流程改進計劃中，確保流程的“績效改進”。同一警務活動流程歷年數據的對比，可以作為績效評估和業務改進的依據，也是警務流程再造成效的最好驗證。

3. 績效評估有助于實現現代隊伍管理手段升級

警察個人作為現代隊伍管理最基本的要素，是公安機關最為寶貴的資源。“智慧公安”為現代隊伍科學管理提供了可能。如圖3-1，在“智慧公安”條件下，借助大數據和信息化手段，警察的工作時間、工作內容、工作績效以及德、能、勤、績、廉等方面得到精確計量，通過對警察警務活動的數據采集、數據分析和數據運用，“讓數據說話”，公安機關實現了對警察個人的精準評估。根據警察參與警務活動的評估結果，公安機關可以對民警有的放矢地進行科學管理，從而促進現代隊伍的管理升級。通過績效評估，警察感到：職業規劃更為清晰，發展需求更易滿足，績效評價更加公平，業務辦理更加便捷；政工部門感到：管理工具得心應手，管理舉措有的放矢，管理效率大幅提高；各級領導感到：輔助決策有支持，獎優罰劣有依據，管理隊伍有抓手。

圖3-1 績效評估對隊伍管理示意圖

“智慧公安”條件下的績效評估對警察個人的培養和使用過程是數據化和智慧化的管理過程，通過大數據智能分析、評估警察個人的培養成效，據此建立警察個人的數據庫，使得警務崗位與警察個人能力高度契合，讓民警盡情施展自己的才華，在實現個人價值的同時，也提高了公安機關的戰斗力，進而推動公安工作質量、效率和動力變革，實現公安機關社會治理能力的跨越式發展。

四、“智慧公安”條件下警務活動績效評估的思考

（一）重視和加強“智慧公安”條件下警務活動績效評估的頂層設計

警務活動績效評估是實現公安機關現代隊伍管理手段升級的重要組成部分，警務活動績效評估在引導公安機關戰略發展、提高公安機關執法效益、促進公安機關各單位工作協同、提升人民群眾對公安機關執法的滿意度等方面具有重要的作用。開展警務活動績效評估是推進公安機關社會治理體系和治理能力現代化的重要舉措。在當前全國尚未形成共同認可的政府（警務）活動績效評估理論體系的情況下，特別是在警務新革命——“智慧公安”建設的過程中，重視和加強警務活動績效評估的頂層設計具有重要的現實意義。

1. 科學認識警務活動績效評估的目標和意義

警務活動績效評估應當立足于公安機關職能定位基礎之上，根據法律法規的授權，依托政府各部門以及政法各單位的協同，通過科學合理的績效評估手段，引導公安機關下屬單位和部門圍繞公安中心工作，以科學管理和制度創新，實現公安機關的職能。警務活動績效評估的目標是要通過績效評估來發現警務活動的工作亮點以及制約警務活動的工作短板，并通過制度創新和系統性再調整，不斷探索強化公安管理、部門協同和社會服務的工作模式。警務活動績效評估的意義在于通過科學合理的績效評估，不斷優化公安工作方式和管理手段，實現公安機關社會治理體系和治理能力的現代化。

2. 設立警務活動績效考評專門機構

警務活動績效評估對各級公安機關工作業績的評價以及后續工作的改進和完善有重要的影響。隨著“智慧公安”建設的不斷深入推進，體現大數據特點的“智慧公安”條件下的警務活動績效評估完全不同于傳統的警務活動績效評估。在大數據時代，為確保“智慧公安”條件下警務活動績效評估的順利開展，公安機關應當考慮成立專門的績效管理機構，引入具有信息技術和管理學基礎的專業人才，并借助社會智力支持，進行專門性研究、設計和管理，切實發揮大數據背景下警務活動績效評估的作用。

3. 加強警務活動績效評估的系統性設計

警務活動績效評估是一個系統性工程，包括評估主體、評估對象、評估指標體系、評估技術標準以及評估程序和方法等重要內容，除評估主體和評估對象外，評估指標體系、評估技術標準以及評估的程序和方法等本身就十分復雜、多樣，在大數據的背景下，警務活動績效評估與傳統的警務活動績效評估迥異，更需要專門人員進行系統性研究和設計，公安機關要組織內部專業人員和社會上績效評估專家進行深入協作，共同研究、開發和完善大數據背景下的警務活動績效評估體系。

4. 公安機關廣大民警要樹立大數據思維

大數據背景下的“智慧公安”建設，本身具有引發思維變革、創新社會治理的效果。在大數據時代，數據的數量、速度、價值和普遍性等特征，為公安機關開展警務活動績效評估指標體系的構建及強化科學性創造了條件。無論是警務活動績效評估的主體還是對象，尤其是公安機關領導管理層，要全面樹立大數據思維，充分依托大數據帶來的便利，讓數據說話、靠數據管理、憑數據決策、用數據創新，切實發揮大數據在警務活動績效評估中的真正作用。

（二）“智慧公安”條件下警務活動績效評估要充分利用和反映警務的“智慧”因素

“智慧公安”條件下的警務活動不同于以往傳統的警務活動，“智慧公安”條件下警務活動的績效評估，不僅要依托“智慧公安”的一切現實有利條件，還要最大程度地在績效評估中反映“智慧”因素，從而彰顯“智慧公安”條件下的警務活動績效評估的“智慧”。

1. 全面依托市局“一中心、一平臺”開展績效評估

實現對警務活動績效的客觀評估，首先需要獲得評估數據。隨著“智慧公安”建設的不斷推進，絕大部分公安工作將在市局“一中心、一平臺”上匯聚和流轉，工作過程中產生的數據和工作的成果都會在“一中心、一平臺”上存儲，以供相關部門使用，這些建在“泛在感知”基礎上的數據完整地反映了基層公安機關、警察個人以及警務具體活動的情況，是衡量和評價基層公安機關、警察個人以及具體警務活動的最有效的依據。由于這些數據都是在警務活動執行過程中直接產生的，因此能夠保證數據的客觀、真實、可靠。“一中心、一平臺”的出現，打破了原來的業務系統之間的“壁壘”，消除了信息“孤島”，使得數據之間可以彼此關聯，確保前后一致，是評價警務活動績效的最可信賴的客觀依據。“智慧公安”條件下警務活動績效評估的最大特色就是把警務活動績效評估全面建立在“一中心、一平臺”基礎之上，離開“一中心、一平臺”的警務活動績效評估就缺乏“智慧”特色。

2. 盡量采用信息系統自動評價方式開展評估

對警務活動的績效評估強調的是對工作開展情況的評估，以客觀事實為依據，因此，應采取信息系統自動評價和人工檢查這樣客觀評價的方法執行。信息系統自動評價的優點是執行效率高，當數據對接完成后，可以隨時對各警務活動進行評價。隨著智慧公安建設的逐步完善，智慧公安為警務活動實現信息系統自動評價創造了充分、便利的條件，公安機關績效評估部門要充分依托“智慧公安”實現警務活動績效自動評價，發揮自動評價的優勢，改變過去人工、耗時、費力、不盡客觀的評估方式。市局主管部門要及早謀劃警務活動績效評估信息系統自動評價工作，在“智慧公安”建設過程中及時嵌入相關系統工具，盡早實現警務活動績效評估的自動化、現代化、科學化。

3. 通過引入先進科技裝備實現警務活動績效評估數據采集的標準化

隨著警務活動泛感知的不斷推進，各類結構化、非結構化的警務活動數據不斷匯入市局“一中心、一平臺”，如何方便、科學地開展警務活動績效評估，績效評估部門要聯合科技、法制等部門借助先進裝備提前在感知端確立警務活動績效評估數據的采集標準，避免非結構化數據大量進入導致后期數據清洗帶來的人力和財力的浪費，實現警務活動績效評估數據采集的標準化。

4. 通過引入先進科技裝備實現評估結果的可視化

警務活動績效評估最終是為了改進和完善警務活動，不斷提升警務工作的成效。在警務活動績效評估中，公安機關應當引入智能終端設備，實現警務活動績效評估的可視化，使被評估對象能及時感知自身的活動效果，主動改進工作，避免無效警務的發生，讓被評估者每季度、每月、每周甚至每天都清楚地知道自己的工作績效，避免被評估者無效工作現象的發生。

（三）“智慧公安”條件下警務活動績效評估要通過強化指標設計的科學性實現精準績效評估

指標是績效評估最核心的內容，指標數量、具體內容和分值權重直接影響到被評估對象的評估結果，公安機關績效評估部門要重視警務活動績效評估指標設計的科學性，使評估結果真正反映被評估對象的實際業績，實現精準績效評估。

1. 分類分層設計警務活動績效評估指標

在績效評估指標體系中，建議將績效評估指標分為“業績指標”和“投入指標”兩大類，其中，業績指標又可自上而下分為效果指標、成果指標和過程指標三個層次。

效果指標是從思考一項警務活動存在的意義、價值出發而設計的，穩定性很高，能夠保持數年不變。效果指標可以避免因為要求過于細致，從而束縛了執行者的工作方式，影響其工作效率和工作創新。效果指標鼓勵被評估對象為了達到預期的效果主動創新，以更高的效率、更低的投入達到期望的效果。從公安工作的目標出發，“降低刑事案件發案數”就是考量犯罪防治的一個效果指標，其導向是減少犯罪的發生，更好地實現社會治安穩定。

成果指標是用來支撐效果指標，為了達到預期效果必須具有某些工作成果，從對工作成果的要求來設計的指標。例如，為了支撐“降低發案數量”效果的實現，從預防角度，可以通過“智慧安防社區建設”來實現，這里“智慧安防社區建設”就是反映預防犯罪發生的工作成果的指標。

過程指標可對重點工作、關鍵過程節點做監測，提升管理能力。對于規范性要求高的警務活動，過程指標從時間、數量以及質量上對工作的操作過程提出要求并實時評估，可以確保執法行為的規范。如為了支撐“智慧安防社區建設”工作成果實現，可以將關鍵的過程節點“智慧安防社區建設進度、完成比例”作為過程指標進行評估。

為切實反映被評估對象警務活動的績效，公安機關績效評估部門要盡可能地把指標建立在客觀的基礎上，要注重效果指標和結果指標，對于某些難以量化的指標，要盡量把指標建立在過程指標的基礎上。一般而言，警務活動績效評估中除安全感、滿意度等主觀指標外，應該盡可能全部采用客觀指標，用客觀數據來反映和評價被評估對象的真實業績。即使對于安全感、滿意度等主觀指標，也要對其所包含的內容經過科學的論證和分析，使調查的內容能夠盡量客觀、直接、合理地反映被評估對象的工作實際。

2. 盡可能因地制宜設定指標

長期以來，公安機關績效考核部門不僅把“110”報警數作為基層公安機關開展平安建設、實施犯罪預防的重要指標之一，而且還把它作為基層公安機關打擊犯罪效果考量的基準數據。然而，從現實來看，本市“110”警情報警的情況并不能真實、客觀反映基層公安機關開展平安建設、實施犯罪預防的實際情況，主要理由是：一方面，從犯罪主體犯罪概率上分析，非滬籍人口的平均犯罪率是滬籍人口的數倍，這樣非滬籍人口集中居住的城郊結合部犯罪數肯定大大高于中心城區，在績效評估沒有區分不同城區的情況下，類似閔行、寶山等涉及大量城郊結合部區域的基層公安機關工作任務就重，壓力就大；另一方面，隨著“智慧公安”建設的推進，基層公安機關犯罪精準預防效率將大大提高，“110”報警數會逐年大幅下降，警力相對充分、感知端分布率高的中心城區治安壓力將逐步減少，而警力相對缺乏、地域面積大、感知端分布率低的郊區治安壓力則相對較大。此外，根據經濟學邊際效益遞減的規律，犯罪預防指數在一定數值下再繼續下降需要投入更多的資源，各區域的犯罪預防指數在一定的時期內應當有一個科學的標準，各區域犯罪預防指數如何確定，要依托大數據方法結合各區域歷史及現實狀況進行確定。同時，鑒于公安機關直屬業務部門與下屬分局或派出機構業務性質不同，對公安機關直屬業務部門的績效指標應當不同于下屬分局或派出機構。

3. 科學分配警務活動績效評估指標權重

層次分析法（the analytic hierarchy process）簡稱AHP，是一種定性和定量相結合的、系統化、層次化的分析方法，也是被實踐證明實用有效的決策方法，在指標權重的確定中層次分析法經常被采用。科學的指標權重確定，一般以工作量、重要程度、工作難度三個標準建立層次結構模型，然后招集專家對每一項指標的三個標準進行評價，匯總專家的評價結果計算，分別得出工作量、重要程度、工作難度的加權平均分，再對三個標準進行加權平均計算，然后將結果四舍五入，即可得出相對科學的指標權重。主觀賦權法①主觀賦權法是指根據決策者主管信息進行賦權的一類方法。、客觀賦權法②客觀賦權法是根據原始數據之間的關系通過一定的數學方法來確定權重，其判斷結果不依賴于人的主觀判斷，有較強的數學理論依據。等科學方法也經常被用來科學測算各指標的權重分值。

（四）不斷創新警務活動績效評估的方式方法

績效評估屬于管理學的范疇，考量的是組織的管理能力和個人的工作業績，績效評估沒有統一的模式和方法，公安機關績效評估部門要積極探索具有本地特色的警務活動績效評估方法，真正發揮績效評估的作用。

1. 鼓勵下屬部門或分局自主創新

上級公安機關對下級公安機關開展績效評估應在總體上確保社會政治穩定和治安穩定的前提下鼓勵基層公安機關大膽創新，結合所在區域實際開展特色性工作創新，不斷推進警務活動和隊伍管理手段升級。上級公安機關要充分相信下級公安機關領導班子的工作能力和態度，要在宏觀調控的原則下適度放權，給下級公安機關留有自主操作的空間，通過喚起管理者的積極性來實現社會治理的目標，不斷提高公安機關社會治理能力和治理體系現代化水平。市局主管部門要制定辦法，把每年年度績效評估的5%—10%作為各分局的特色創新工作指標分值，各分局提前一季度或半年提交特色創新工作指標內容及評估標準，由市局主管部門委托專家進行論證，確定是否納入下一年度評估內容。

2. 為警務活動主體的評價創造條件

“智慧公安”的一大愿望就是要通過警務活動科技含量的升級、現代警務流程再造和現代隊伍管理手段升級來增強廣大民警的獲得感。隊伍建設是警務活動績效評估的重要內容。過去，公安機關在警務活動績效評估中從沒有設置來自警務活動主體——警察對公安隊伍建設和業務工作滿意度的測評，今后，應當把警察個人對隊伍及工作滿意度的測評納入警務活動績效評估的內容，讓警務活動績效評估更全面、真實地反映警務活動主體的感受。市局主管部門可以通過網絡或政務微信方式在每年年末隨機抽取各分局10%左右的民警作為測評對象，將測評對象對各自單位的業務工作和隊伍建設滿意度的測評結果賦予一定的分值，從而鞭策各分局切實抓好業務工作和隊伍建設。

3. 不斷引入先進的方法

科學技術在不斷發展，公安工作也在不斷變化，公安機關績效評估主管部門要不斷關注績效評估技術的發展變化，采用各種大數據、人工智能新技術來不斷改進和完善警務活動績效評估工作。如BI（Business Intelligence，即業務智能）方法，通過對許多來自不同業務系統數據的抽取、轉換和裝載，即ETL過程，把相關數據合并到一個中心數據倉庫，在此基礎上利用合適的聯機分析處理（OLAP）工具、數據挖掘工具等對其進行分析和處理，最后將數據匯集到績效評估平臺。利用BI，不僅可以對警務活動全過程進行績效評估，還可以在任一時點對重點工作任務的執行過程進行監控、預警和評價，注重為保障達到目標而進行過程控制，強化過程中對牽頭部門（人員）的提醒、督促和預警，提早發現問題和預判發展趨勢，提前引起有關方面的重視并輔助調整工作方案，從而確保工作任務（項目）目標按照計劃完成。又如IDSS（ Intelligent Decision Support System，即智能決策支持系統）方法，以歷史數據建立知識庫，從數據庫中獲取輔助決策信息和知識，以被評估對象的歷史數據（包括且不限于上年平均數、上年同期數、上月數、近期趨勢、歷史波動規律等）和警務活動發展規劃的要求為參數，建立數學模型，可以實現評估標準（包括目標值、預警閾值、基準值、加分額、減分額等）的智能設計，自動、合理地分配、安排各單位（人員）的工作要求，在指標設計環節不再需要進行上下級之間的溝通，大大提高了效率。

五、下一步工作建議

警務活動績效評估不僅是衡量各級警務活動管理者管理水平的重要手段，也是改進和完善公安機關及其警察個人警務活動的重要方式。“智慧公安”條件下警務活動績效評估與傳統的警務活動績效評估有很大的不同，公安機關績效評估部門要盡早研究和分析“智慧公安”條件下的警務活動績效評估變化，未雨綢繆，做好應對打算。

一是警務活動績效評估要與時俱進，要充分把握和利用“智慧公安”建設的有利條件和時機，全面、科學地認識“智慧公安”對警務活動績效評估的影響和作用，廣大民警特別是領導干部要有大數據思維，站在大數據的基礎上來研究、設計、開展警務活動績效評估，充分發揮“智慧公安”在警務活動績效評估中的“智慧”功能。

二是警務活動績效評估至關重要，事關警務活動的成效、管理者的水平、警察個人的發展等各個方面，要有專門的機構和人員開展績效評估工作，建立相應的警務活動績效考評體系（見圖5-1），持續不斷地完善警務活動績效評估，切實發揮警務活動績效評估的作用。

圖5-1 警務活動績效考評體系

三是警務活動績效評估要重視基于大數據的績效評估平臺建設，按照警務活動數據集成、評估指標集成、績效評估分析、評估結果反饋以及系統管理服務等板塊來設計和建設警務活動績效評估數據平臺（見圖5-2），并將警務活動績效評估平臺全面接入市局“智慧公安”建設的“一中心、一平臺”大數據平臺中。

圖5-2 警務活動績效評估數據平臺

四是警務活動績效評估是一種科學的公安管理手段，在警務活動績效評估中，指標設計及權重分值分布是最基礎、最重要的工作，公安機關主管部門要對指標設計及權重分值分布進行深入研究，探索出一套充分反映上海城市治安特色，同時符合績效評估指標規律的績效評估指標體系（見圖5-3）。

圖5-3 上海公安機關績效評估指標體系