區域性災難金融業務應急管理的問題與對策淺析
——基于人民銀行咸寧市中心支行的應急標準化實踐

蔡新環

（中國人民銀行咸寧市中心支行，湖北 咸寧 437000）

區域性災難是指造成所在地區或有緊密聯系的鄰近地區的通信、電力、交通及其他關鍵基礎設施受到嚴重破壞的事件。近幾年來，災難給一定區域金融業務正常開展造成了嚴重影響。在災難來臨之時，如何有效地整合各方資源、高效處置災難事件、及時恢復金融服務成為擺在我們面前的重要任務。本文以人民銀行咸寧市中心支行應急標準化管理為實例，對當前區域性災難金融業務應急管理工作有關情況及問題進行探討，并提出了相關政策建議。

一、基層人民銀行區域性災難金融業務應急管理的措施和成效——以人民銀行咸寧市中心支行為例

湖北省咸寧市位于華中丘林地帶，地質結構比較復雜，處于地震、山體滑坡、水災、雷擊地帶，自然災害時有發生。基于嚴重的災難影響，人行咸寧市中心支行以標準化建設為抓手，不斷完善應急管理工作標準、機制、流程，實現應急標準化建設和運行規范化管理。

（一）建立區域性應急預案體系

結合區域性災難突發性強、危害性大等特點及金融業務對信息化依賴程度高現實情況，將“防大災，抗大難”應急理念納入災難防范、災難救援、恢復重建等各個環節，對應對地震、山體滑坡、水災、冰雪、雷擊等自然災害應急預案進行整合，將預防、準備、響應、恢復重建等環節進行統一規范。突出重點對象應急措施落實，制訂應對供電故障、通信中斷、主機系統癱瘓等重點環節解決方案。開辟在極端環境下的應急處置方法，引入同城恢復、異地接管兩種處置，提出了跨辦公場所、跨區域的業務恢復解決途徑，突破傳統突發事件處置模式。

（二）構建區域性應急協作機制

一是以岳九咸“小三角”為平臺，建立了岳陽、九江、咸寧三地金融機構突發事件應急協調機制，實現跨省、市的縱向互動應急機制。二是以中心支行為主體，建立“市縣一體”應急管理模式，分級設立應急組織機構，設立應急管理部門和部門應急協調員，做到統一指揮、分工協作。三是以協作聯動為措施，建立行業間的協作聯動制度。如制訂《咸寧市金融機構突發事件應急協調預案》，簽訂與網絡通訊運行商、電力公司、設備供應商應急協作協議，建立與地震、氣象、水文等溝通機制。

（三）加大基礎設施投入與應急儲備力度

以完善的基礎設施和充足的物資準備為保證，推進基礎設施和物資儲備“雙向”建設。一是新建和改建一批計算機機房，實現設備集中管理、電力集中供應、網絡集中接入，并配備了消防、監控、防雷等重要設施，保障金融業務的安全、穩定運行。二是對網絡核心路由器、交換機及重要業務系統設備實現“一對一”冷熱雙備份，保證災難恢復的時效性和完整性。三是加強對應急物資的儲備。建立應急資金、緊急采購、物資更換標準等應急物資管理制度，實行以中心支行集中儲備為主、支行適度儲備的機制，還儲備野外建立辦公場所的物資，并對應急物資統一編號，實現分級管理、分類存放。

（四）開辟極當環境下應急演練形式

按照貼近實戰的要求，突破了以往在原地單一系統的應急演練，組織開展在極端環境下應急救援演練工作。2013年9月，在嘉魚縣電信公司辦公大樓成功舉辦了區域性災難ABS、TCBS系統同城恢復應急演練試點工作，實現IT系統跨辦公區域的恢復重建。2015年5月，在人民銀行咸寧市中心支行成功舉辦岳九咸“小三角”金融機構突發事件應急演練，成功地實現了跨省、市救災資金調撥。2017年7月，在人民銀行嘉魚縣支行舉辦國庫TCBS異地接管應急演練，成功地完成了人民銀行嘉魚縣支行接管理人民銀行咸寧市中心支行國庫TCBS業務。

（五）推進應急標準化建設

一是以金融標準化推動應急規范化，制訂《中國人民銀行咸寧市中心支行區域性災難IT系統應急標準化管理辦法》，推進應急管理評價機制建設。二是建立人員組織、消息通報、災難評估與定級、應急支援等方面標準規范。三是從金融業務災難影響分析、應急準備、資源來源、分級措施、恢復流程、恢復確認、事件報告、評估與改進等8個部分統一業務處置流程。編制統一格式的業務恢復操作流程。四是推進示范項目建設，建立自然災害、事故災難應急管理示范項目和基層應急綜合管理示范單位，發揮應急管理示范項目的典型作用。

二、區域性災難金融業務應急管理面臨的問題與障礙

（一）防災減災意識淡薄

由于憂患意識和防災減災意識不強，防范措施和技術不足，未能有地防范災難發生或減少災難造成的損失。一是預防意識不強，預防工作落實不到位，從近幾年發生的雷擊事故可以看出，日常檢查與整改不到位，造成不必要的損失。二是整體應急意識不強，忽視了在人員組織、消息通報、分工合作、技術措施、業務措施、應急支援等環節進行綜合考慮，使應急資源處于孤立、分散狀態。三是區域意識不強，區域的公共資源和專業資源沒有實現共享，如何發揮區域的時間、地域、人員、物資、技術優勢，是擺在區域性災難預防與救援工作面前的現實問題。

（二）聯動協作機制不健全

區域性災難金融業務應急管理體系應立足于區域的實際，使區域的實際與優勢得到體現。現實中，應急管理部門的垂直應急管理體系較為完備，但各部門橫向職責分工并不十分明確，應急協同機制不健全。如政府的主導地位、人民銀行、銀行監督部門的主管地位沒有顯現出來。應急管理機構履職不到位，主要是靠科技與業務部門對口處理。應急救援制度化和常態化不強，未能將應急救援的人員、技術、物資進行統籌安排，沒有建立跨部門、跨行業、跨區域的應急救援組織機構。

（三）災難應對能力相對欠缺

目前對防范風險、應急處理的教肓與培訓工作還很不夠，自救救知識和能力欠缺，主動參與程度不高。一方面，業務人員對金融業務系統依賴程度高，信息技術掌握不夠，對出現的異常情況不能獨立去判斷處理，依賴科技人員來處理異常情況。傳統手工操作技能掌握不夠，手工操作應急演練很少開展，對極當環境下恢復手工操作成為業務難題。另一方面，基層科技隊伍現狀堪憂，科技人員數量少，有的基層行科技部門多年來未安排新的科技人員來充實隊伍。在縣級機構科技人員缺乏的問題更加突出，雖然確定了科技專管員，但往往是身兼多職，沒有經過專業培訓，很難應對災難事故。

（四）基礎設施與應急儲備投入不足

一是基礎設施差，如網絡、UPS電源、防雷等設備設施缺乏和老化，災備系統尚未建設，抗災難能力低。二是救災物資缺乏，如計算機設備、發電設備、遠程通信、建立野外臨時辦公場所所需的帳篷等，很難依靠自身資源恢復。三是應急物資缺乏統籌管理，緊急采購、調撥和配送機制不完善，布局不盡合理，缺乏統一協調，品種難以動態調整。這些在縣級機構比較突出，如備用網絡線路、交換機設備還沒有完全建設到位，仍然是單線、單點網絡傳輸。尤其是邊遠山區支行路途遠、交通不便，應急物資和緊急運輸的能力更差，一旦發生突發事件應急恢復的時間將更長。

（五）災難預防措施不夠完備

風險分析、預警措施和機制不夠完備，如危機潛伏期的科學預測和判斷、危機發生的概率以及機發生后可能產生的負面影響等，還沒有形成常態化管理。一是應急預防性檢查、整改工作落實不到位。由于對應急設備、系統的可用性、一致性預防性檢查工作不夠重視，不能及時發現安全隱患，導致隱患引起故障、故障演變事故。二是運行維護管理水平有待進一步提高，有很多生產系統主機維護、維修過于依賴外包商，給應急處置帶來了救援時間、物資、技術等很多難題。三是風險評估機制、安全策略評估機制不健全、技術缺乏、手段落后，不能為信息系統的運行提供有效預測、預警。

（六）在極端環境下整體遷移演練尚有難度

通常應急演練選擇在模擬電力、通信中斷、系統故障等單一情況下進行單一系統的演練或多系統聯合演練。如果在極端環境下，辦公場所和電力、通信中斷和設備、辦公用品完全損壞，需要整體遷移辦公場所，重新整體搭建網絡和計算機系統環境，提供整套的設備、軟件及開展業務所需的印章、票鑒、憑證、密鑰等，需要進行重新制作和遠程調用，造成演練成本的大幅度提高。還涉及制度管理問題，如作廢原有印章，就會重新制作印章；作廢原有憑證，將會造成上千份憑證的作廢等，也與相關制度相絀。

三、推動區域性災難金融業務應急管理發展的政策建議

（一）建立區域性災難聯動協作理念

從近幾來發生的災難事件來看，大多數災難突發性強、波及面廣、危害性大等特點，災難預防與救援處置不是單獨的個人或者單位能解決的，根據事件的大小及危害程度，有時可能會上升到一個地區或全國性聯手處理。金融業務逐步實現了數據高度集中和信息高度共享，對信息技術依賴程度相當高，應急資源涉及面相當廣泛，應建立區域性災難聯動協作理念，整合和利用資源，形成區域資源共享，建立整體聯動協作機制，構建區域災難救援一體化，充分發揮區域的時間、地域、人員、物資、技術優勢。并以區域性災難預防與救援體系作為基點，編織一張覆蓋全省、全國的災難預防與救援救援基線和網絡，最大限度地減少災難造成的危害。

（二）完善區域性災難預防與救援體系

要從制度規范、整體機制、區域性資源、數據集中等多方面統籌規劃，建設全面、科學、高效的災難預防與救援體系。一要建立健全和完善預案體系。一方面要按垂直管理的要求從總行到基層機構制訂完備的預案，另一方面按照“縱向到底，橫向到邊”要求所有金融業務都要制訂專項預案和部門預案，做到互相銜接，逐級細化。二要按照“分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理”的要求，各級政府及金融行業管理部門應發揮組織優勢，建立健全集中統一、堅強有力的組織指揮機構，加強專業隊伍建設，實行專業化救援。三要建立健全監測預警、信息報告、決策與協調、分級負責與響應、資源的配置與調用等機制。四加強災難預防與救援制度化建設，把整個災難預防與救援工作建設納入制度化的軌道。

（三）開拓災難預防與救援新思維

隨著數據集中深入發展，金融業務支持環境發生了巨大變化，災難預防與救援要從傳統的思維解脫出來，積極開拓新思維、新模式、新方法。一是健全預防與救援標準化體系，完成預防與救援基礎規范制定工作，不斷完善預防與救援標準化體系建設。二是拓展災難預防與救援渠道，與風險評估、安全檢查、應急演練等工作相結合，不斷增強預案的針對性和實效性，探索在極端環境下的處置方法，實行跨辦公場所、跨行業、跨區域的救援途徑。三是打破部門、行業“壁壘”，建立高效聯動協作機制，加強與通電、地震、氣象、水文、電力等部門溝通，加強災難的預測預警。四是推進示范項目建設，建立災難預防與救援示范項目和單位，以示范促進經驗推廣。

（四）加強災難預防與救援能力建設

一是組織開展災難預防與救援培訓、技術交流活動，培養自我防范、自救互救等能力，提高管理、操作、技術人員整體素質。二是推進資源整合和信息共享，促進預案、機制與政府部門、金融機構、專業技術部門機制的銜接、融合，建立統一的災難預防與救援信息交互平臺，提高災難預防與救援聯動協作合力。三是注重多樣化演練模式的運用，既要開展單一系統演練和多系統復合疊加演練，還要開辟在極端環境下開展跨辦公場所、跨行業、跨地域的演練，讓演練更具有實戰性，解決當前演練方式和內容簡單的問題。

（五）推進災難預防與救援物資資源整合

建立健全物資儲備制度，加強有關技術、信息的儲備，對現有各類物資資源進行普查和有效整合，統籌規劃與落實所需物資。加強災備系統建設，推進同城、異地災難恢復系統建設步伐。特別是向基層增加UPS電源、發電設備、網絡設備等關鍵設備的投入。加強對儲備物資的動態管理，建立災難預防與救援物資資源共享平臺，實行網絡化管理，提高靈活應對突發事件的能力。