我國城鎮化發展的“量”與“質”

王春光

【摘要】真正的人口城鎮化勢在必行，事關社會公平、穩定和發展，同時，把人口城鎮化放在全國總體的平衡和充分發展框架中進行考慮，才能使人口城鎮化實現平衡和充分發展。面對這個全局性的國家戰略性發展議題，需要加大研究力度，更需要前瞻性的政策改革和創新。

【關鍵詞】“量”的城鎮化 “質”的城鎮化 半城鎮化

【中圖分類號】F121 【文獻標識碼】A

改革開放40年來，我國城鎮化發展迅速。但是，我國農村人口依然龐大，超大城市乃至大城市面臨著人口過載等問題。可以說，我國進入了一個比以前復雜得多、充滿內在張力的人口城鎮化階段。

“量”的城鎮化與“質”的城鎮化

我國城鎮化發展，更多地是體現在量的不斷增加上。但是，城鎮的宜居水平并未隨之快速提升。如普遍出現堵車或者道路擁堵問題，城市越大，上下班路上所花時間越多，生活服務設施并不便捷。由此可見，過去推進的城鎮化更偏重于量的增加，而不是質的提升。因此，這里把我國快速推進的城鎮化稱之為“量”的城鎮化，而不是“質”的城鎮化。所謂“質”的城鎮化，體現在三方面：第一，新城鎮化的人口獲得了很好的社會融合，特別是獲得了同等的市民權，享受同等的公共服務，體現城鎮的公平性、開放性、包容性；第二，城鎮適宜居民生活，城鎮讓人們生活得更美好，體現城鎮宜居性；第三，城鎮的社會文明程度，包括城鎮的治理水平、人文氛圍以及城鎮精神。當前我國城鎮化現狀是“量”的城鎮化快速推進，但是“質”的城鎮化速度跟不上“量”的城鎮化速度，“質”與“量”之間存在明顯的不平衡、不協調問題。

目前許多超大城市和大城市（或者說一線城市和二線城市）都意識到，它們不再需要“量”的城鎮化，更需要對人口總量進行限制和控制，因此相比前幾年，不僅出臺了力度更大的政策，而且在實際行動上更下力氣。超大城市長期以來面臨著人口承載問題與城市治理問題。這樣的清理，試圖減輕超大城市的人口負荷、提升城市的宜居性，但同時又在損失開放性、包容性，這是“質”的城鎮化面臨的巨大困境。

如何有效實現城鎮化“質”與“量”的統一，是當前超大城市和大城市面臨的重大難題。僅僅靠限制、控制和清理，可以解決眼下的一些由于量過快擴大而出現的問題，但卻不能得到可持續性解決。像北京這樣的大城市，實際上一直沒有放松控制和限制，也經常通過清理違章來減少流動人口，但是限制過后不久，流動人口不但沒有減少，反而明顯增加。背后的癥結在于，北京擁有其他地方無法比擬的機會，也有比其他地方好得多的公共服務。因此，如果社會聚集差別不能縮小，那么僅僅靠行政行動，不足以長期有效解決人口過快增長以及由此帶來的問題。而頻繁的清理在一定程度上也損害了城市的包容性、開放性，不利于“質”的城市化發展。

其他城鎮也存在這樣或那樣的質量不統一、不協調等問題。這是新時代社會主要矛盾的體現，即城鎮化中的不平衡、不充分發展問題。迄今為止，還沒有一個大中城市完全開放戶籍制度。外來流動人口的生存狀況并不理想，是對我國城鎮化的一個巨大挑戰。小城市和小城鎮的包容性相對較高，但是對外地人入戶，并不算開放。同時，小城市、小城鎮的治理水平、基礎設施、公共服務相比大城市來說，相對較低，文化氛圍也有待改善，生活質量和社會質量并不高。

平衡發展與“半城鎮化”之間的張力

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這種不平衡、不充分的發展體現在許多方面，同樣也出現在人口城鎮化上。城鎮化在“質”與“量”之間的不統一、不協調也是一種不平衡的發展，另外這種不平衡性還表現在不同城鎮之間以及城鄉之間。我國城鎮布局一方面表現為行政級別、城鎮規模與資源和機會配置有著很強的正相關關系：即凡是行政級別越高，或者城鎮規模越大，享受到的資源投入和機會就越多越好；另一方面表現為行政級別越高、規模越大的城鎮對人口進入的控制就越嚴。這樣就帶來兩種情況：一是越是行政級別高、規模大的城市，越能吸引流動人口；二是流動人口越多，那么就越要控制流動人口規模，于是就會采取越來越嚴的政策。盡管政策嚴，但是由于機會多，流動人口也會千方百計想進入、想留下來。與此相反，行政級別越低、規模越小的城鎮，雖然對流動人口進入的控制少，甚至鼓勵流動人口進入并留下來，但是事實上想進入的流動人口卻并不多。由此可看出，我國的城鎮流動人口流向與城鎮化政策存在不平衡的相悖態勢，從而影響城鎮化政策的有效實施，也影響到流動人口的城鎮化水平，或者說讓許多流動人口處于“半城鎮化”狀態。所謂半城鎮化，就是指流動人口不能完全融入城鎮，雖然在城鎮工作和生活，但是享受不到城鎮居民的基本權利和服務，雖然不在農村但是卻只能享受農村政策和權利。

2014年國務院頒布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，提出到2020年常住人口城鎮化率為60%左右、戶籍人口城鎮化率為45%左右的目標，對未來城鎮化目標進行了行政設定和規劃，但是并沒有完全放開人口城鎮化的限制。這個規劃對不同城鎮進行了不同程度的設定和限制，其中建制鎮和小城市的落戶是完全放開的，也就是自由落戶，但是其他城市則有不同程度的限制。由此可見，到2020年，中小城鎮和小城市是中國人口城鎮化的重點。那么小城鎮和小城市是否有能力擔當2014年到2020年乃至更長時間中國城鎮化重任呢？

不論是各種全國性的抽樣調查，還是全國人口普查和年度人口統計都顯示出，中國農村流動人口呈現出向大城市、超大城市集中的分布態勢。如果將一些城市的常住人口細分為戶籍人口和外來常住人口（見表1），可以看出，規模大、行政級別高的城市，外來常住人口占總常住人口的比重，普遍高于其他城市。北京、上海和天津三大直轄市的這個比重分別為38%、40.99%和27.79%，另外，廣州、深圳的同個比重分別為35.95%和72.73%，其他城市除廈門（47.98%）和寧波（36.71%）比較高外，幾乎沒有一個城市超過它們。也就是說，北上廣、天津、深圳這些一線城市和沿海一些發達城市對外來人口有很強的吸引力，而這些城市基本上都是要嚴格控制人口的城市（寧波除外）。雖然這里使用的數據是幾年前的，盡管人口數量在變化，但是總體格局并沒有大的變化。

經濟總量越大，意味著有更多的資金投入到基礎設施建設和公共服務發展中，于是基礎設施和公共服務水平就越高，從而就越能吸引外來人口。之所以農村無法留住人，除了經濟不發達外，還與基礎設施和公共服務不足有密切關聯。據國家統計局數據顯示，2015年我國全社會固定資產投資總量為561999.83億元，其中城鎮為551590.04億元，而農村固定資產投資只有10409.79億元，只是城鎮的1.88%，可見農村在國定資產投資中的地位較低。而在城鎮之間，固定資產投資分配也是相當不平衡的。超大城市、大城市每年的固定資產投資都是上萬億計，一個超大城市的固定投資更是相當于全國農村總量。

在這樣的情況下，盡管超大城市、大城市千方百計減少流動人口，但是流動人口并不愿離開，寧可漂在超大城市，寧可當作“半城市化”人口，也不愿回歸到鄉村、小城鎮。城市常住人口中那些外來常住人口基本上都屬于“半城市化”人口。流動人口的“半城市化”體現在三個方面：一是體制和政策上的不公平，也就是說，沒有讓流動人口獲得同等的政策地位。二是社會交往的隔離，即不少流動人口在城市的社會交往僅僅限于自己老鄉或者同樣是流動人口的那些人，與流入地市民的交往比較少，也沒有機會和渠道參加當地社會的各種活動。三是社會認同和歸屬的模糊。這在年輕的新生代和第二代農村流動人口身上體現較為明顯。人口的城鎮化，不僅僅要解決流入城鎮人口的身份問題，而且還要自翠決他們的社會參與和交往問題，更要由此自翠決他們對城鎮的認同和歸屬問題。但是，“半城市化”顯然是不徹底的人口城鎮化，或者說沒有真正實現了人口城鎮化。

“半城市化”實際上體現的是一種不平衡的人口城鎮化：進城的流動人口很難找到在城鄉之間的平衡，一直處于不平衡狀態，比如就業與生活不平衡、個人與家庭不平衡、性別之間不平衡、代際之間不平衡、進城與回歸鄉里的不平衡、人生不同階段的不平衡等。至于夫妻分居、父母與子女分居、中青年與老年父母分居等問題帶來的各種不平衡問題層出不窮。總而言之，“半城市化”對個人、家庭、社區、社會都會帶來許多負面影響和問題。這正是人口城鎮化要努力解決的重大問題。

推進人口城鎮化的政策要求和建議

首先，在完善基本公共服務和基礎設施建設基礎上，盡快消除區域、城鄉、大中小城鎮之間的差異，實現全國一體化、均等化。最主要的是基本教育（比如國民義務教育）、醫療衛生、社會保障等基本公共服務，解決差異問題。不解決這個問題，就不能有效地阻止人口單向流動。

其次，改革和開放全國性戶籍制度，讓人口自由流動和遷移。一般認為戶籍制度開放，勢必會吸引大量人口的涌入，但是事實上，據我們調查發現，人口流動并不是盲目的，而是理性的。超大城市和大城市越是把戶籍作為控制人口的手段，那么人們越是看重戶籍的價值，從而越愿意流向超大城市和大城市，越是不愿意離開超大城市和大城市。讓戶籍貶值的手段就是逐步開放戶籍，當然這種開放應該是全國同時進行，而不是單個城市先搞試點。

再次，國家應研究和考慮全國聯動轉移的產業政策。所謂全國聯動轉移，就是指鼓勵有市場前景、有活力、生態環保的制造業向中小城鎮乃至鄉村地區轉移，而大城市和超大城市則從事科研創新、現代化服務業等產業，從而形成不同城鎮、城鄉、區域在產業上既有分工又相互支持和合作的產業格局。這里需要從財政體制、稅收政策、土地政策以及人才政策等方面進行平衡性創新和改革。

最后，解決城鄉市場地位不平等問題，賦予鄉村資源更多的價值，使鄉村資源能夠獲得應有的市場地位、文化價值和社會意義。目前，鄉村資源沒有獲得與城市資源同等的市場地位，從而削弱了鄉村在國家分配格局和發展中的能力和地位，擴大了城鄉差距。而正在推進的土地確權、三權分置、土地流轉改革等，雖然向著使得城鄉之間的市場地位差距縮小方向前進，但是，步子還是不夠。因此，如何將這種作用轉變為對鄉村資源的賦值，成了鄉村振興的重要抓手。比如鄉村生態資源目前還沒有明確的價值，國家應該深入研究和探討，從政策上給予應有的地位和價值。這對于人口在城鄉之間平衡發展，有著關鍵性意義。

（作者為中國社會科學院研究員）

【參考文獻】

①蔡防主編：《中國人口與勞動問題報告》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。

責編/賈娜