強化國企資產負債約束重在深化國企改革

周健奇

中央全面深化改革委員會第二次會議指出，加強國有企業資產負債約束，是落實黨的十九大精神，推動國有企業降杠桿、防范化解國有企業債務風險的重要舉措。要堅持全覆蓋與分類管理相結合，完善內部治理與強化外部約束相結合，通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理，做到標本兼治，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平。會議審議通過了《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》（以下簡稱《意見》），為優化結構、實現經濟高質量發展作出部署。

國企是“去杠桿”的重點和焦點

在經濟高速增長時期，具有資本密集型特征的國企以投資促規模、向規模要效益，形成了負債規模和資產規模同步較快增長的局面。經濟增速由高速轉為中速后，國企利潤下滑，但債務規模難降，很多國企還要通過舉新債才能穩住基本運營，因此資產負債率呈現較快上升的趨勢，其中也有國企信用等級整體較高和融資成本相對較低的因素。國企負債規模大，還存在冗員和低效資產的退出難題，是“去杠桿”的重點和焦點。

國企資產負債率顯著高于工業企業平均水平。據國家統計局和財政部數據，2017年，我國工業企業資產負債率為55.5%，國有企業資產負債率為65.03%，差值為9.53個百分點，而2015年和2016年的差值分別為10.13、10.28個百分點。自2015年以來，差值連續三年保持在較高水平。2018年4月末，差值下降至8.53個百分點?？傮w看，當前國企資產負債率呈現下降趨勢，但仍偏高，與工業企業平均水平的差距依然較大。

國企利潤大幅增長拉低資產負債率，但財務費用增幅較大，還債壓力仍在。2017年以來，國企資產負債率呈下降態勢的一個重要原因是利潤大幅增長。2017年，國企利潤總額累計同比增速高達25.3%，比工業企業平均水平高出4.3個百分點，有效帶動了資產總額的增長；資產總額累計同比增速為10%，同期負債總額累計同比增速為9.5%。2018年1—4月，國企利潤總額累計同比增速為18.40%，資產總額累計同比增速為9.9%。國企盈利能力持續向好，有力支撐了資產總額增速的提升，拉低了資產負債率，但通過財務費用可以看出，還債壓力仍在。2018年1—4月，國企財務費用累計同比增速為11.8%，比2017年12月高了3.8個百分點，處于2015年以來的高水平。

深化國企改革，建立國企資產負債約束長效機制

國企資產負債率較高的風險不言而喻。中央及時審議通過《意見》，不僅要在當前“去杠桿”，更希望從加強負債約束著手，形成防范國企債務風險、提高經濟發展質量的長效機制。強化國企資產負債約束首先要形成制度基本面，重要支點包括金融、投資、企業管理等制度。

一是讓國有低效資產退出有道。擁有大量低效資產是國企資產負債率難以回落至合理區間的重要原因，傳統領域的國企尤其如此。低效資產缺乏市場競爭力，是傳統國企的重要虧損源，但恰恰由于人員、債務、機制等問題，不能市場化退出。而且，低效是一個相對概念，現在的低效資產多數是以前的高效資產，今天的高效資產很可能成為未來的低效資產。因此，強化國企資產負債約束除了金融監管、市場監管、企業自治之外，還要通過資產減法“止血”。國企在減掉低效資產的同時，也因減虧和降成本提升利潤水平，并因低效資產債務的有效化解而降低債務規模。退出低效是讓國企“輕裝上陣”，不僅有助于將資產負債率控制在合理水平，還可以提升國企的發展質量，是形成國企資產負債約束長效機制不可或缺的環節。否則，保有低效情況下的強約束很可能束縛國企創新所需的新動能。

債轉股是國企低效資產退出的可行之路，目前問題在于：第一，真正需要“止血”的低效資產無法實施債轉股。以前實施債轉股的資產很快進入新一輪盈利周期，但現階段背負較高債務的低效資產已沒有多少市場價值。金融機構根據盈利預期，希望對企業有潛在盈利能力的資產實施債轉股，而不是那些已經沒有發展前景的低效資產。第二，實施債轉股的實體是大集團，不是大集團內部低效資產的運營主體。本世紀初，實體企業的業務相對單一，國有大集團是主要債務人。但現在的情況不同，大集團業務多元，低效資產的債務人基本是該資產的運營主體而非大集團。如果仍然以國有大集團為單位實施債轉股，通常無助于解決低效資產退出遇到的債務難題。第三，目前的債轉股多為“有息債轉股”，只是緩解了企業當前的還債壓力，降低了資產負債率。但短貸轉為有息股權后，企業的財務費用并沒有降低、應繳稅金也會增加，實際負擔并沒有減輕。除債轉股外，國企退出低效資產還有重組、破產等路徑可供選擇，但同樣存在體制難題，例如國有低效資產價值難以市場化真實評估等。

2017年，河南三大國有煤企全部扭虧為盈，逆勢啟動的批重大產業升級項目，成為企業從依賴煤到超越煤轉型發展新的“核動力”。圖為河南省襄城縣平煤隆基新能源科技有限公司的工作人員在生產流水線上作業

暢通退出之路關鍵在于政府的決心。除了建立國企低效資產退出的保障機制之外，還要創新銀行不良債務處置方式。低效退出最大的難題是責任界定。債務人的責任界定主要難在國有資產保值增值責任，債權人的責任界定主要難在銀行不良資產的風險責任。因此，低效資產退出需要創新國有企業低效資產處置方式和銀行不良債務處置方式，明確國企低效資產的價值評估原則和銀行不良債務的處置原則，允許合理損失，解決好企業和銀行的“后顧之憂”，突破退出僵局。

二是做好國有資本優化配置。約束國企保持合理資產負債率的本質是提升國企的資產運營效率，這就回歸至國有資本管理體制改革的原點。降低國企資產負債率不是簡單改變公式的分子、分母數字那么簡單，需要整體提升國企資產的價值，提升手段是國有資本優化配置。讓國企低效資產能夠根據形勢及時退出，關鍵是要保持國有資本的流動性，本質也是提升國企的資產運營效率。因此，國有資產負債約束的長效機制建設可與國有資本管理體制改革相結合，建立起國有資本優化處置的大平臺，也即國有資本投資運營平臺。強化國有資產負債約束是全面強化、分類約束，與國有資本投資運營平臺的作用是一致的，都是通過對經營性國有資本優化配置，提升國企資產價值。而且，這類平臺是新時期國企債轉股的配套組合，否則國企低效資產實質性退出難以實現。建議借力國有資本投資管理體制改革，結合混合所有制改革，多渠道、市場化提升國企資產運營效率。

三是摸清“家底”，建立完善的國企債務數據系統。國企債務壓力大，從統計數據中可以看出，在企業調研中也能夠得到反映，但國企債務規模到底有多大、風險等級多高、風險點在哪里，則很少有人能說得清。目前的統計數據并不支持上述研究。政府在不清楚家底的情況下，很難做到精準施策。建議立足長遠，做好相關部門的數據聯網工作，建立起與現代化治理要求相匹配的國企債務數據系統，強化數據預警功能。