中國空間發展的戰略思考

黃征學

國土空間是經濟社會發展的載體，是人們生存和發展的依托。改革開放以來，中國空間發展逐漸由傳統的東中西差距轉向東中西差距與南北分化并存的局面，對空間發展戰略提出新挑戰。把握空間發展規律，順勢而為，將有利于提高空間發展效率。

國土空間開發的基本特點

“三軸”成為國土空間開發的主要軸線。新中國成立后，我國開展了大規模的國土開發。在生產力的配置和社會發展的空間組織方面，除“三線”建設時期外，客觀上基本符合“點軸系統”空間結構模式的要求。經濟要素向沿海軸線、長江軸線、隴海蘭新軸線等重要開發軸線不斷聚集，沿線城市和產業集中發展，對全國產業和人口的空間組織和引導作用不斷加強，以“點軸”為標志的空間開發格局基本形成。在這些軸線中，長江軸線、沿海軸線和京廣京哈軸線的地位更加突出。以長江軸線為例，2016年，長江經濟帶的云南、四川、江蘇、浙江、上海等11省市對GDP增長的貢獻達到56.64%。

“三核多點”的發展格局初步形成。東部地區的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大傳統引擎無論是經濟總量還是地均GDP都處于領先水平，將繼續作為經濟發展的領頭羊。2016年，京津冀、長三角、珠三角三大城市群GDP占全國的41.57%，與同時期美國和中國GDP占全球39.36%相當，是中國經濟穩定的“壓艙石”。此外，同處于東部地區的山東半島、海峽西岸等地區的輻射帶動能力也不斷顯現。東北地區的哈長、遼中南，中西部地區的長江中游、成渝、滇中等城市群的集聚發展水平和輻射帶動能力也不斷增強。以長江中游城市群和成渝城市群為例，兩大城市群2016年GDP占全國的17.93%，與中國2016年GDP占全球14.81%相當，成為中國經濟增長的新引擎。

隨著長江經濟帶的蓬勃發展，重慶云陽的造船產業也逐步駛上了快車道

區域發展新空間南移趨勢明顯。“十五”以來，伴隨著中國經濟從高速增長轉向中高速增長，以及資源能源的消耗總量逐漸穩定，經濟發展空間也在不斷發生變化。從“十五”到“十二五”的三個五年規劃時期，有122個地級及以上行政單元的經濟增量對全國經濟增長的貢獻率持續上升，主要分布在東部沿海、長江中下游、成渝、北部灣等長江以南地區；42個單元的貢獻率持續下降，主要分布在黃河中下游地區、環渤海地區、長三角部分地區以及東北部分地區，如陜西、山西、河北、內蒙古和黑龍江等黃河以北的省市區，主要是資源型城市；99個貢獻率先升后降的單元集中分布在東北、華北和西北等黃河以北地區；79個貢獻率先降后升的單元，主要分布在西北和西南地區。總體而言，在過去16年間出現了“一大三小”四片高增長地區。“一大”，就是以重慶、湖北、湖南、江西、安徽等省市為主，包括河南、四川、貴州、陜西、福建等省部分地區的巨大高增長區域。除此之外，在跨河南、安徽和江蘇三省的江淮地區、云南和川南地區也分別有一片相對集中的高增長地區。經濟增長新空間向南轉移的趨勢非常明顯。

從國土空間開發的演化過程可以看出，人口規模大、資源富集度高、創新能力強的區域在不同的發展階段都擁有較大的優勢。長江以南人口規模和人口密度大的地區，創新要素相對集中，城鎮較為密集，具備成為經濟發展新空間的基本條件；西北、東北等北方地區，人口規模和人口密度小，經濟發展組織成本高，再加上自然資源枯竭，經濟發展動能明顯不足。前一類區域要打破體制機制障礙，推動一體化發展，最大限度釋放規模經濟效益；后一類區域要在提高密度、降低成本上下功夫，不斷推動新舊動能轉換，激發發展潛力。

國土空間開發的基本思路

打造承東啟西、連南貫北的發展軸。當前，我國空間發展已呈現東中西差距與南北分化并存的局面，要進一步打破傳統四大板塊的限制，用軸帶開發引領地區經濟的發展。國家“十三五”規劃綱要提出的“兩橫三縱”國土軸，已成為承東啟西、連南貫北的“經濟主骨架”，在其上聚集了大量的城市和產業。今后，我們不僅要充分發揮上述經濟帶輻射帶動作用，還要立足國土空問開發的整體需求，積極培育渤（海灣）（內）蒙（古）新（疆）經濟帶、珠江西江經濟帶和沿邊經濟帶，推動形成“四橫四縱”國土空間開發主骨架，作為統籌東中西協調南北方的新支撐。除國家級經濟軸帶外，浙贛湘經濟帶、漢江經濟帶、呼（和浩特）包（頭）銀（川）經濟帶等都可以作為區域性開發軸帶。

積極推進城市群發展。自國家“十一五”規劃綱要提出“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態”以來，城市群發展越來越受到重視。黨的十九大報告進一步指出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”當前，推進城市群的發展，要把核心城市非核心功能的疏解與中小城市的培育結合起來，以政策鏈、產業鏈、創新鏈的一體化為抓手，推動城市群內部合理分工，積極構建科學合理的城鎮體系。同時，進一步打破城市群內部的行政壁壘，推動城市群內部商品市場、要素市場、產業空間布局、基本公共服務、生態環境保護等方面的一體化，加快形成共建共享市場體系，提高城市群規模集聚效應。協同推進戶籍制度、土地制度、財稅制度等領域的改革，鼓勵各城市吸納更多的人口，使經濟集聚與人口集聚相匹配。

在城市群之外重點建設區域性中心城市。積極推動西北、東北等地區的區域性中心城市建設，加快打通對外通道，構建高效合理的交通網絡體系，不斷拓展區域性中心城市的腹地。以增強經濟實力為基礎，以提高效率為保障，以改革創新為動力，通過在技術、體制和文化等不同層面的改革，打破對現有生產力發展的束縛，重點從產業結構、區域功能、空間結構和環境風貌等方面入手，通過產業重組、環境重整、形象重塑，提高區域性中心城市的發展水平。搶抓集中連片特困地區扶貧開發的機遇，加強蘇魯豫皖、晉冀魯豫、鄂豫皖、閩浙贛、滇黔桂等省際交界地區區域中心城市建設，增強中心城市功能和帶動能力，培育一批有一定產業基礎、支撐能力較強的中小城市，形成分工合作、協調發展的城鎮體系。

在邊境地區有選擇地培育經濟增長極。加快邊境地區的發展，不僅是固邊穩邊興邊的要求，也是進一步提升邊境地區開發開放的要求，是促進區域協調發展和國家安全的重大戰略舉措。邊境地區的丹東、琿春、伊寧、喀什、瑞麗等城市是沿邊經濟帶上的重要節點，發展基礎相對較好，建議有重點地選擇若干城市，加快基礎設施建設、壯大經濟實力，擴大城市規模，帶動邊境地區經濟發展。對邊境口岸和靠近口岸的新疆霍爾果斯、廣西龍州、黑龍江省靠近黑瞎子島的烏蘇鎮、云南省西雙版納州的磨憨或打洛等給予重點支持，將其作為經濟增長極進行培育，利用國際國內兩大資源，開拓國際國內兩大市場，逐步發展成為邊境地區規模較大的城市。