城市步道：及格率超九成

趙慧

過去幾十年，快速城鎮化加上快速機動化使得我國很多城市淪為汽車主導的天下，汽車、電動車、自行車、行人之間的道路爭奪戰幾乎每時每刻都在上演，城市似乎變得不再友好。

步行是最綠色的出行方式，是否步行友好是衡量一座城市宜居與否的重要指標。近年來，以步行、自行車為代表的城市慢行交通備受重視。

近日，自然資源保護協會聯合清華大學建筑學院發布了《中國城市步行友好性評價—基于街道功能促進步行的研究》（簡稱評價報告），對全國287個地級及以上城市中心城區做了評析。結果顯示，步行指數平均值在60分及以上的城市占比為95%，說明我國大多數城市步行友好性總體及格。

但同時，也引發了一系列關于城市規劃建設的反問和思考：土地財政背景下跳躍式的城市擴張模式，是否造成巨大的資源浪費？城市服務主體是汽車還是人？是否需要構建多模式的城市交通體系？舊城改造應優先選擇哪些街區？

城市畫像

剛發布的評價報告是自然資源保護協會有關中國城市步行友好性的第三份報告。

2014年發布的首份報告基于街道步行的安全性、舒適性、便捷性及相關支持政策等4個維度，對國內35個大中城市主城區步行性進行評估。2016年發布的第二份報告對17個二三線城市做了評估，并介紹了5個城市加強步行友好性建設的案例。

此次發布的評價報告與前兩期視角不同，是以居民短途出行目的為出發點，參考國際上的Walk Score概念，借助大型網站公開數據，對全國287個地級及以上城市的中心城區內近77萬條街道進行了評分和解析。

基于街道上公眾日常生活所需服務設施（如商店、餐館、學校等，統稱為興趣點）的種類、密度、步行距離等因素，來自自然資源保護協會和清華大學的研究者對城市街道各路段鼓勵步行出行的可能性進行評級，賦予0到100之間的分值，稱為步行指數。

他們發現，街道尺度適中，且興趣點越多、種類越豐富的街道，光顧的人也越多。當這些興趣點位于步行可達范圍內時，這一街道的城市活動通過步行實現的概率就會更強。結果顯示，步行指數平均值在60分及以上的城市占到95%，說明中國大多數城市步行友好性總體及格。

評價報告按照城市行政級別和人口規模分別計算了不同城市的平均步行指數。在省會和副省級及以上的36座城市中，有12座城市得分在80分或以上，其中廈門得分最高，為83.3分。

而按人口規模分組比較時，市轄區人口在500萬及以上的大城市中，汕頭得分最高，為83.9分。

評價報告主要撰寫人之一、清華大學建筑學院副教授龍瀛說：“我們發現出現頻率最高的分數是87.5，街道層面上步行指數大概是71，還有很多變量我們也做了相關性分析。”

由于城市中各種街道功能不同，各區域發展水平也有差異，所以步行指數平均值不能完全體現一個城市的準確情況。為此，研究者還評估了街道步行指數的標準差。

“標準差反映什么？一個城市的街道步行指數，標準差較低，而平均值較高，（說明）這個城市每個街道都很好。如果標準差較高，平均值較低，則說明整體上步行指數較弱，但有個別街道步行指數較高。所以，用標準差和平均值可以形象地對一個城市做畫像。”龍瀛說。

標準差最小的是陜西省延安市，而且，延安平均步行指數也較高，在80分以上。這表明，延安興趣點的種類和數量分布較為均衡，路網密度不低，因此步行出行比較廣泛。

研究報告認為，總體而言，西部中小規模城市的平均步行指數普遍較高。這與其地理條件和經濟發展階段有關，這些城市大多受到山地地形影響，限制了城市擴張，保留了較緊湊的空間布局，因此步行活躍的傳統街道較多。

城市開發與步行指數

“我們在分析步行指數較高的城市時，發現這些城市具備幾個特點：首先，城市邊界較為清晰；其次，用地混合度比較高；第三就是有比較發達的公共交通系統。”自然資源保護協會中國可持續城市項目負責人姚怡亭說。

城市邊界概念源自美國。從20世紀70年代開始，伴隨私人汽車的普及，美國一些城市開始郊區化和無序蔓延，低密度、單一功能的土地開發利用模式讓步行和公交系統日益退化。為了遏制這一趨勢，有學者提出精明增長理念，倡導土地混合利用、多樣化交通選擇，以保證步行、自行車和公共交通間的連通性。

無序蔓延趨勢如今已在中國很多城市露頭。評價報告指出，在快速城鎮化和“土地財政”背景下，很多城市在進行大規模土地開發。當規劃管理滯后時，一些城市采取了粗放的跳躍式發展模式，導致新的建成區與主城區不連續，被開敞空間分割，城市邊緣形成大量建成區碎片，這些建成區碎片導致城市邊界模糊甚至消失。

從此次評估的城市可以看出，空間連續發展、擁有清晰建成區邊界的城市，平均步行指數都較高，街道上的興趣點較多，促進步行和保持街道活力上更有優勢。而邊界模糊或碎片化的城市，其邊緣區人口密度通常較低、沒有足夠豐富的公共設施及服務，難以鼓勵步行。

深圳和貴州遵義是兩個正面案例，兩座城市都擁有清晰的城市邊界，邊界地區街道步行指數都相對較高。

深圳南部邊緣與香港接壤，發展密度較高，是街道步行指數最高的區域；北部邊緣屬于向農業用地轉換的過渡區，土地利用密度逐漸降低，步行指數也有所下降，但依然顯著高于大多數其他跳躍式發展城市的邊緣區。

在邊界破碎的城市中，邊緣區存在大量步行指數低于10的街道，而深圳邊緣區街道的步行指數普遍高于30，多處于50到60之間。

遵義則屬于山地城市，地形受到大婁山山脈等山地丘陵結構的影響，自然山地的阻擋構成了遵義城市建成區的開發邊界，將建成區限制在一個條帶狀的范圍之內，也引導了城市內部集約的土地利用。在建成區內部，遵義的城市街道步行指數分布比較均勻，即使在邊緣區域，步行指數也普遍在70以上。

值得注意的是，我國從2014年著手開展劃定城市開發邊界試點工作，國土資源部選定北京、上海、杭州等14座城市劃定城市開發邊界， 并計劃擴展到全國600座城市。

城市開發中另一個突出問題是，在287個城市中新城和新區步行指數普遍偏低。姚怡亭介紹，新城新區大致有3種模式；一種是衛星城，如天津濱海新區；一種是經濟技術開發區或高新技術開發區，最后一種是以居住為主密度較低的“臥城”。

這些新城新區占據著城市周邊土地，但大部分新城新區功能較單一，設計上采用大街區、機動車主導的模式，建筑密度低，興趣點稀少，道路的步行指數普遍較差。

“新城新區內步行指數較低的原因很多，比如規劃范圍過大，道路密度過低等，但最重要的還是土地混合利用不夠。”姚怡亭說。

多模式交通體系

影響步行指數的第三個因素是城市公交系統。評價報告認為，公交引導開發與步行友好相輔相成。在大容量公共交通（如地鐵）沿線的站點周圍，規劃建設較高密度的混合開發，融合商業、休閑、居住、辦公等功能，營造步行友好、人性化、有活力的公共空間，對加強城市宜居性、綠色出行有明顯的正面影響。

目前，北上廣深4座城市的軌道交通里程為全國之最，很多站點周圍的開發密度呈現公交引導開發模式。在此次評估的建成區范圍內，地鐵沿線步行指數均較高，形成明顯的“廊道效應”，聚集了商業設施。

城市外圍擴張也差不多以軌道路線為骨架沿相同方向平行延伸，“步行指數較高的區域集中在地鐵沿線，甚至與軌道交通站點重合，這再次證明，公交引導開發與步行友好的相輔相成。”姚怡亭說。

而在南京、成都等城市的新城或次中心，有許多步行指數高的街道聚集在地鐵站附近。原因是快速便捷的軌道交通延伸到郊區，使郊區到城市中心的出行變得容易，提升了城市外圍土地利用價值，讓步行友好、有吸引力和活力的街道不再局限于城市中心區，這也幫助重塑城市發展形態及土地利用模式。

評價報告指出，從某種程度上來說，公交引導開發模式有助于改善新區和郊區組團的交通條件，促進城市次中心發展，從而遏制城市“攤大餅”式擴張。

世界資源研究所中國可持續程序項目主任劉岱宗認為，城市的長久繁榮在于構建多模式交通體系，多模式交通體系很多方式存在于公共交通，這是城市長久繁榮的重要保障。“從這個角度來說，我支持更多交通模式出現在城市里。目前我們最大的問題是青睞小汽車，要往回拉，無論是公交、步行還是自行車都在回歸。”

而在北京市城市規劃設計研究院交通規劃所主任工程師蓋春英看來，步行交通和自行車交通不是孤立的，都是城市綜合交通系統的一部分。“要讓各種交通方式能夠各行其道，互不干擾，機動車該快的快起來，行人該慢的慢下來。”

單看街道是否具有吸引力，并不能保證人們選擇步行出行，街道設施同樣重要。評價報告還從微觀層面研究了街道步行友好的基本硬件，以及是否擁有方便安全的過街通路、遮陽遮雨隔離機動車設施等必要條件，提出城市應優先把資源投到步行指數高、但步行設施和步行環境差的路段，以獲得事半功倍的效果。

“我們建議在城市進行步行道路修建和改造時，將重點放在那些興趣點豐富但并不好走的路段上。除街道改造外，還有景觀設計和政策管理方法，同樣可以幫助城市提高步行吸引力。”姚怡亭說。