土地利用總體規(guī)劃編制影響因素的分析

袁子荃

摘要：從本質(zhì)上講，所謂“土地利用總體規(guī)劃”，即在保證土地資源與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)、居民生活等方面需求相契合的前提下，盡可能地提升單位土地資源的利用率，從而實(shí)現(xiàn)土地使用與土地節(jié)約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。基于此，本文首先從指標(biāo)彈性波動(dòng)、執(zhí)行力度欠缺、與宏觀調(diào)控存在沖突三個(gè)方面入手，分析了土地利用總體規(guī)劃編制的現(xiàn)存問(wèn)題；其后，圍繞調(diào)查依據(jù)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府工作四個(gè)角度，研究了土地利用總體規(guī)劃編制的主要影響因素。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃編制；宏觀調(diào)控；非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地

引言：

現(xiàn)階段，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的快速提升，我國(guó)城市建設(shè)工作實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的推動(dòng)發(fā)展，并對(duì)土地資源的利用規(guī)劃提出了新要求。據(jù)此，我們有必要對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制的影響因素進(jìn)行分析研究。

一、土地利用總體規(guī)劃編制的現(xiàn)存問(wèn)題

第一，土地利用總體規(guī)劃編制指標(biāo)存在彈性波動(dòng)。現(xiàn)階段，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃編制的主要指標(biāo)內(nèi)容可分為四種，即耕地保護(hù)量、農(nóng)田占有量、土地復(fù)墾量和非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用量。但從當(dāng)前來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、退耕還林還草等多種因素的共同作用下，這些指標(biāo)存在很大的不確定性。這樣以來(lái)，將導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制方案中各指標(biāo)內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)相沖突，進(jìn)而發(fā)生指標(biāo)波動(dòng)透支的問(wèn)題[1]。

第二，土地利用總體規(guī)劃編制的執(zhí)行力度欠缺。現(xiàn)階段，我國(guó)在土地利用總體規(guī)劃編制這一工作上仍沒(méi)有較完善、嚴(yán)格的制度管理體系，使得相關(guān)人員的工作態(tài)度、責(zé)任意識(shí)缺乏約束力，進(jìn)而時(shí)常出現(xiàn)實(shí)際工作行為違反規(guī)劃編制方案的情況出現(xiàn)，在很大程度上削弱了土地利用總體規(guī)劃編制的執(zhí)行力度和應(yīng)用價(jià)值。

第三，土地利用總體規(guī)劃編制與宏觀調(diào)控形勢(shì)存在沖突。從本質(zhì)上講，所謂“土地利用總體規(guī)劃”，即在保證土地資源與地方設(shè)施建設(shè)、居民生活等方面需求相契合的前提下，盡可能地提升單位土地資源的利用率，從而實(shí)現(xiàn)土地使用與土地節(jié)約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但從實(shí)際角度來(lái)看，土地利用總體規(guī)劃具有一定的針對(duì)性和區(qū)域性，從而無(wú)法與“均衡各行業(yè)用地”這一國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)達(dá)成匹配，最終使得土地利用總體規(guī)劃沖突于國(guó)家當(dāng)前的政策要求。

二、土地利用總體規(guī)劃編制的影響因素

（一）調(diào)查依據(jù)方面的影響

作為一項(xiàng)精準(zhǔn)性要求極高的規(guī)劃工作，土地利用總體規(guī)劃編制對(duì)土地調(diào)查所得的數(shù)據(jù)信息具有較強(qiáng)依賴性。但從當(dāng)前看，我國(guó)土地利用情況正呈現(xiàn)著逐年變更的快速變化形勢(shì)。以耕地規(guī)劃方面的編制為例：有關(guān)調(diào)查報(bào)告指出，我國(guó)2009年至2020年期間，耕地減少量會(huì)達(dá)到1184.09平方公頃/年的均值。這樣以來(lái)，耕地規(guī)劃工作所依據(jù)的數(shù)據(jù)信息勢(shì)必會(huì)具有一定滯后性，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)際的耕地保護(hù)工作難以實(shí)施，不利于土地利用總體規(guī)劃編制功能的最大化發(fā)揮。同時(shí)，受制于土地利用總體規(guī)劃編制范圍大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，其所獲取到的調(diào)查數(shù)據(jù)甚至?xí)尸F(xiàn)出年份上的巨大差異，進(jìn)一步影響了土地利用總體規(guī)劃編制結(jié)果的準(zhǔn)確性和可行性。

（二）規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)方面的影響

現(xiàn)階段，我國(guó)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了很大程度的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)由固定化、明確化向彈性化、動(dòng)態(tài)化的發(fā)展，并提出了“有條件建設(shè)區(qū)”這一土地布局管理概念。但需要注意的是，這一概念僅圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面的生活用地展開(kāi)，而并未對(duì)公路等交通運(yùn)輸用地做出適應(yīng)調(diào)整，進(jìn)而使得最終規(guī)劃編制成果無(wú)法與公路方面的變化相匹配，進(jìn)而造成后續(xù)方案修改、結(jié)構(gòu)混亂等弊端問(wèn)題的出現(xiàn)。

另一方面，在當(dāng)前的土地利用總體規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，相關(guān)人員將穿過(guò)市區(qū)、居民區(qū)的線狀公路納入到城市建設(shè)用地和居住用地的范疇當(dāng)中，并對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一化的規(guī)劃設(shè)計(jì)。這樣以來(lái)，公路部分的土地面積將會(huì)被歸算到其他用地類型當(dāng)中，從而導(dǎo)致城市建設(shè)用地、居住用地的虛增，不利于土地利用總體規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施[2]。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的影響

現(xiàn)階段，土地利用活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，故而經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必會(huì)對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制產(chǎn)生巨大的反作用影響。通常來(lái)講，當(dāng)某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)較為低迷，急需投資發(fā)展時(shí)，該地便會(huì)發(fā)布包含土地使用權(quán)優(yōu)惠在內(nèi)的一系列推廣活動(dòng)，以此刺激外來(lái)資金的投入欲望。此時(shí)，大多數(shù)投資方也不愿嚴(yán)格遵循地方原有的土地規(guī)劃編制要求，而是自行在土地布局、征地?cái)?shù)量等方面提出不合規(guī)甚至破壞性的建設(shè)方案。這樣以來(lái)，一方面動(dòng)搖了地方土地利用總體規(guī)劃編制的落實(shí)性和權(quán)威性，另一方面也不利于土地資源的充分利用，易導(dǎo)致土地粗放問(wèn)題的產(chǎn)生。

其次，雖然我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有所放緩，但仍處在較高的水平當(dāng)中。加之“全面建設(shè)小康社會(huì)”這一長(zhǎng)期目標(biāo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，不同階段中同一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)勢(shì)必會(huì)存在較大差異。這樣以來(lái)，也會(huì)導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間存在出入。

（四）政府工作方面的影響

從地方政府的角度來(lái)講，高層管理團(tuán)隊(duì)一旦發(fā)生換屆、調(diào)整等情況，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生執(zhí)政思路、發(fā)展規(guī)劃方面的變化，進(jìn)而對(duì)土地利用總體規(guī)劃編制的相關(guān)內(nèi)容做出改動(dòng)。這樣以來(lái)，區(qū)域內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)和布局也將隨之發(fā)生變化，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性和持續(xù)性將會(huì)受到影響。另一方面，一旦中央政府的調(diào)控行為、政策手段與地方政府當(dāng)前的發(fā)展需求、建設(shè)計(jì)劃存在沖突時(shí)，也會(huì)導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制在雙方博弈中受到影響，在執(zhí)行力度、規(guī)劃進(jìn)展等方面受到限制。

總結(jié)：

總而言之，由于土地資源利用規(guī)劃涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)等多個(gè)方面的發(fā)展質(zhì)量，故而會(huì)受到政府行為、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、調(diào)查數(shù)據(jù)等多種因素影響。所以，在進(jìn)行土地利用綜合規(guī)劃編制的過(guò)程當(dāng)中，相關(guān)人員必須要充分考慮到這些因素對(duì)最終規(guī)劃編制結(jié)果準(zhǔn)確性、可行性的作用，充分尊重并迎合各類波動(dòng)變化情況，并嚴(yán)格做好土地結(jié)構(gòu)的布局管理，最終確保土地資源利用效率的顯著提升。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙榮欽，黃賢金，劉英，丁明磊.區(qū)域系統(tǒng)碳循環(huán)的土地調(diào)控機(jī)理及政策框架研究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2014，24（05）：51-56.

[2]蔣仁開(kāi)，張冰松，肖宇，薛翠翠.土地利用規(guī)劃要引導(dǎo)和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展——“新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃研討會(huì)”綜述[J].中國(guó)土地科學(xué)，2013，27（08）：93-96.