PPP項目物有所值定性評價指標體系研究

史富文

(住房和城鄉建設部標準定額研究所,北京 100835)

0 引言

隨著政府和社會資本合作(PPP)模式在我國的迅速發展，公共項目引入社會資本、采用PPP模式的可行性、必要性越來越受到重視。物有所值(Value for Money，VFM)評價可為項目決策提供科學支撐，已成為PPP項目前期決策的重要內容。2015年12月,財政部印發《PPP物有所值評價指引(試行)》(以下簡稱《評價指引》)，給出了定性評價指標和定量評價方法。在物有所值評價體系建立的初期，定量評價方法由于缺乏相關數據、計算難度大、成本高等多方面原因還不能廣泛推廣。因此，現階段PPP項目開展的物有所值評價以具備可操作性的定性評價方法為主。

《評價指引》給出的物有所值定性評價是通過設立12項評價指標，主觀賦以權重后評分計算的評價方法。其中包括6項基本指標：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、可融資性、政府機構能力；6項補充指標：規模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產種類、運營收入增長潛力、全生命周期成本測算準確性、行業示范性[1]。《評價指引》中列出的12項評價指標還不夠全面系統，在某些方面還有待補充，且文件對這些評價指標的解釋說明較少，內涵不明確，缺乏具體的判斷標準，易造成在評價具體項目時，不同專家對指標理解不一致，自由裁量空間大，使物有所值的定性評價流于形式，達不到科學決策的初衷[2]。

本文通過案例項目進一步豐富和改進評價指標，采用科學方法給出權重，建立起PPP項目物有所值定性評價指標體系，對《評價指引》中定性評價方法開展進一步的研究和探索。

1 補充和改進物有所值定性評價指標

通過對目前《評價指引》給出的12項指標的梳理及對各項指標內涵的理解，筆者認為物有所值定性評價應從項目引入社會資本的適宜性、可行性、必要性三個層次進行分析。

1.1 評價PPP項目引入社會資本的適宜性

結合《評價指引》給出的指標，選擇以下5項作為引入社會資本的適宜性指標：

(1)項目投資規模。判斷標準：項目投資規模不宜太小，否則項目交易費用就會與項目投資不成比例。PPP模式參與方較多，交易成本高，需要通過要素整合降低項目全生命周期成本來提升效率，規模較小的項目并不適宜采用PPP模式。由于不同種類的PPP項目之間投資規模相差較大，具體項目可由專家組成員根據經驗給出項目投資規模的合理區間。

(2)項目合作期限。判斷標準：根據行業特點、項目生命周期、公共服務需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，原則上最長不超過30年。

(3)項目的需求穩定性。判斷標準：產出長期穩定且容易測度與核查，產出的數量、質量、規模、品種可以清晰地描述，市場化程度較高，項目的現金流將被準確預測，核心服務內容與輔助服務可以分離。

只有項目需求的長期穩定，才能保障項目產出(包括數量、質量、規格、品種)的長期穩定，進而才能保障社會投資人有長期穩定的經營收入。產出的測度是評價項目建設與運營成效的基本手段，也是向社會投資人支付費用的依據。PPP模式需要預期未來的需求和產出，未來情況難以預測的項目不適宜采用PPP模式。若包含經營性資源配置的商業項目也不應作為PPP項目合作范圍中的標的項目，而應作為PPP項目回報機制中配置性、補貼性的經營資源的一部分，且該類商業項目應獨立于PPP項目合作范圍中的項目標的，單獨進行投資、收益的核算。如果核心服務與輔助服務不能分離，則項目不宜利用社會資本建設。

(4)主要固定資產種類。判斷標準：項目的主要固定資產是否具有廣泛的用戶來源，項目生存是否不依賴于單一或少數客戶的產品和服務[3]；社會資本是否有自由安排資產以提供額外服務，能否獲得提供額外服務的收入，額外服務的收入能否減少政府的整體服務成本[4]。

(5)項目的工藝技術的發展相對穩定。判斷標準：項目涉及的主要工藝技術不會短期內發生大的變化。工藝技術快速進步會造成需求模式、類型、數量和質量顯著變化，直接影響項目資產的長期使用、經營收入和償債能力。

1.2 評價PPP項目引入社會資本的可行性

評價PPP項目引入社會資本的可行性包括以下8項指標：

(1)可建立具有激勵功能的合理的支付機制，保障項目有穩定的經營回報。判斷標準：

1)對于政府付費的項目，評價財政資金的可靠性，及時足額到位的可能性，并估算支付給PPP項目的費用在公共財政支出的比重。

2)對于使用者付費的項目，評價能否按照服務標準、按時按量提供服務；判斷收費標準是否適當，以保證使用者的支付意愿與支付能力相協調；判斷支付機制的靈活性，是否設置一定的變更或調解機制；判斷在項目收費不足以彌補維持企業正常經營的成本費用時，政府是否能安排足夠預算，彌補資金缺口。

(2)全生命周期整合程度。判斷標準：在項目全生命周期內，項目設計、投資、融資、建設、運營等環節能否實現充分整合。評價社會資本是否可控制項目的設計、施工和運營過程的管理，社會資本能否自由決定有關經營維護管理的相關事項，社會資本能否保證滿足產出標準等。

(3)風險識別與分配。判斷標準：在項目全生命周期內，各風險因素是否得到充分識別，并在政府和社會資本之間進行合理分配；項目風險是否分配給擅長管理風險、能控制風險發生、能削弱其影響的一方；判斷某些主要風險轉移給第三方承擔(如保險公司)的可能性。

(4)可融資性。判斷標準：從地區社會經濟發展狀況、項目所處行業發展狀況、社會資本方基本情況、政府方出資人代表基本情況、項目質量、風險及增信情況等方面評價項目的可融資性；考核項目的市場融資能力，項目是否可籌集到長期穩定且充足的債務資金；判斷項目可能采用的融資結構，重點考察項目是否有足夠的現金流償還借款本息；判斷社會投資人出資的可靠性，社會投資人在資本市場上的信譽，以及借款擔保條件等。

(5)政府機構能力。判斷標準：考核政府在轉變職能、優化服務、依法履約、行政監管、項目執行管理等方面的能力。

1)轉變職能效果。判斷政府是否履行好公用基礎設施資源配置、行政審批和行政收費等職能；能否對企業的生產經營活動，不進行過度行政干預。

2)優化服務。考核在項目正式運作前，政府是否能做好前期規劃等基礎工作；考核政府部門是否對項目所屬行業有統一配套的政策規定，包括在交易價格、準入資質、操作辦法等方面制定明確的可操作規定，以降低政策性風險。

3)依法履約。判斷政府是否能遵守諾言，確保財政資金的足額支付以及按時提供合同中確定的激勵措施，穩固投資者的投資信心；是否能及時承擔相應的風險，在充分考慮各種風險因素的基礎上給社會投資者提供適當的擔保。

4)行政監管。考核政府能否履行在項目整個生命周期的監管職能；能否明確政府、實施機構、項目公司的職能劃分，能否在政企合作中建立規范明確的監管和服務體制；能否在項目各階段引入公眾監督機制，發揮獨立第三方的作用。

5)項目執行管理。對以往PPP項目全過程的管理水平進行評價，評價政府是否有能力保證項目的科學管理和高效率運營。

(6)績效導向與鼓勵創新。判斷標準：判斷項目能否建立包括考核指標、考核程序與方法、與績效掛鉤的方式、保障措施在內的績效評價體系；項目能否建立以產品及服務供給數量、質量和效率為導向的績效評價標準和監管機制；能否建立產品、服務不達標的支付扣減機制，以使社會資本的財務激勵與公共部門的財務激勵協調一致，且費用支付的扣減程度應反映項目服務不達標的程度；能否建立鼓勵社會資本創新的機制；創新對項目成本和收益產生的影響是否可合理預測；公共部門能否為社會資本的創新提供自由的空間；社會資本能否自主決定提供產品、服務的方法[5]。

(7)潛在競爭程度。判斷標準：評價市場參與者的數量是否達到預期，競爭是否充分，參與競爭的社會資本之間的實力是否相差過大，市場競爭機制是否完善。

(8)社會投資人的運營能力及可利用資源。判斷標準：考核社會投資人的既有資產、可支配的資金、技術、管理能力、創新能力、人力資本、經營業績、商業信譽等。其中，一些資源是項目的投入，對于項目設計、建造與運營起保障作用，另一些資源在項目籌措資金時發揮擔保作用，可以降低項目資金成本，減少運營費用。

1.3 評價PPP項目引入社會資本的必要性

通過對比采用PPP模式與采用公建公營方式開展項目的相關情況，評價PPP項目引入社會資本的必要性，包括以下5項指標：

(1)建設工期。判斷標準：采用PPP模式能否按時完工或縮短項目建設工期。

(2)成本測算。判斷標準：全生命周期成本測算準確性，采用PPP模式能否降低合同期內的資本成本和經營維護成本。

(3)提供的公共產品和服務的質量。判斷標準：采用PPP模式能否增加服務容量，提高服務質量。

(4)資源的配置效率。判斷標準：能否通過社會投資人選擇、PPP項目運營過程中的成本監管、資源的競爭性使用，對壟斷行為進行規制，實現資源有效配置；能否通過競爭性的市場政策和激勵性的監管政策提高企業的內部效率，包括設備利用效率、工藝技術效率、生產效率、組織管理效率等。

(5)公用事業產品和服務的定價方式。判斷標準：能否按照“準許成本+合理收益”、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，確定結算價格；能否綜合考慮項目公司生產經營及行業發展需要、社會承受能力、供給安全和質量等因素，科學確定投資回報率，合理制定價格水平，促進社會資本獲得合理收益，消費者合理負擔，使消費者能夠以可承受的價格，公平享受公共產品及服務。

2 完善物有所值定性評價方法

2.1 采用專家調查法和層次分析法確定指標權重

物有所值定性評價指標的權重通過專家調查法與層次分析法確定，考察項目的潛在發展能力、可能實現的期望值以及項目的可完成能力。

首先，需要建立具有遞階結構的指標體系的目標層、準則層和指標層；其次，通過專家調查法對準則層相對于目標層、指標層相對于準則層的重要程度進行兩兩對比，確定準則層各準則、指標層各指標相對于目標層的權重[6]。

2.2 建立評價指標體系

本文通過對PPP領域的軌道交通行業專家學者進行調查，并根據相關行業規定，得到某軌道交通PPP項目VFM定性評價指標體系(表1中各指標權重均為相對于目標層A的權重)，在實際實施中可按照項目所屬行業特點，結合具體項目情況，采用專家調查法及層次分析法進行計算，確定18個指標的權重值。

表1 軌道交通PPP項目物有所值定性評價指標體系表

(續)

2.3 計算評分結果，得到評價結論

專家組在充分討論后對評價指標按照判斷標準逐項打分，每項指標評分分為5個等級：有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為81～100分、61～80分、41～60分、21～40分、0～20分。按照表1確定的指標權重計算加權平均分，得到評分結果，依據評價結果就可以判斷項目是否適合采用PPP模式。

3 結語

不同類別的PPP項目物有所值的影響因素有所差異，且影響因素之間的重要程度也存在差異。下一步的研究將區分各種項目類型，在《評價指引》的基礎上，進一步豐富、補充各行業的物有所值定性評價指標，采用層次分析法、熵值法等相對較科學的方法計算指標權重，建立具有行業針對性、科學性、完整性的評價指標體系，提高PPP項目前期決策的科學水平。在對具體項目開展物有所值評價時，應結合項目特點，設置更加客觀、易理解、可度量的判斷標準來規范專家打分行為，提高評價結果的準確性、公平性和有效性。