廣西跨境勞務合作發展研究

韋敏康 羅財連 歐倩君 張遠洋 覃滟鴻

【摘 要】隨著“一帶一路”戰略的實施、沿邊開放開發的大力推進，近年來廣西與越南邊境地區的跨境勞務合作快速發展，開展跨境勞務合作既是“一帶一路”建設的內在要求也是維護邊境穩定的重要舉措和促進廣西勞動力市場健康發展的有益補充；跨境勞務合作勢頭良好，但同時也面臨跨境勞務合作管理體制機制不完善、跨境勞務合作的法律保障和管理規定不完善、中越尚未建立規范有序的跨境勞務市場等制約因素。因此，為有效推動西南跨境勞務合作完善可以通過升級跨境勞務合作體制機制、健全跨境勞務相關的法律法規、培育統一規范的跨境勞動力共同市場、加快統一的跨境勞務信息網絡建設和勞動力市場信息一體化建設來推動。相信跨境勞務合作將在農業、加工貿易合作、邊境貿易領域以及“一帶一路”建設上發揮作用。本文將以憑祥市為例進行討論。

【關鍵詞】跨境勞務合作；憑祥；合作機制；一帶一路

一、引言

隨著2015年10月《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（簡稱《愿景和行動》）的正式發布，“一帶一路”倡議開始落地生根。“一帶一路”明確了以“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”為重點合作內容，以加強雙邊多邊合作機制為推動“一帶一路”建設的主要手段。在此背景下，廣西借助與越南接壤的地緣、人文和經濟互補優勢，通過加快基礎設施建設和互聯互通進程，促進勞動力、資本和信息等生產要素跨境流動與資源優化配置。其中，勞動力要素的快速跨境流動與優化配置，使得跨境勞務合作成為了廣西當前跨境經濟合作的新熱點和重要領域。

二、廣西跨境勞務合作的重要意義

（一）開展跨境勞務合作既是“一帶一路”建設的內在要求

跨境勞務合作是中越經貿合作的重要組成部分，是貿易暢通的發展要求，政策溝通的直接產物，同時也是民心相通的重要途徑，廣西積極開展跨境勞務合作不僅可以用越南勞動力紅利的虹吸效應，進一步增強廣西沿邊地區競爭力，同時也可以發揮廣西在“一帶一路”建設中面向東南亞的重要作用。

（二）開展跨境勞務合作是維護邊境和諧穩定的重要舉措

跨境勞務合作是對中越勞動力流動的規范管理，有利于改善對邊境地區長期以來存在的“三非”情況。大量越南邊民的“非法入境、非法居留、非法就業”和部分邊境企業非法用工的行為成為了中越邊境地區的安全、外交和工作等方面的重要隱患。正確的做法應該是因勢利導，利用沿邊跨境經濟合作的契機，把跨境勞務合作向合法化和合法化發展，不僅能消除隱患[1]，還可以利用這個機會將跨境勞務合作打造成邊境地區經濟增長的新熱點。

（三）開展跨境勞務合作是促進廣西勞動力市場健康發展的有益補充

近年來，隨著邊境用工需求量的增加，和勞動力供給不足的結構性短缺的矛盾突出，勞動力成本增長很快，嚴重影響了沿邊地區加工貿易產業的發展。開展跨境勞務合作，分享鄰國“人口紅利”，不僅能夠更好的承接東部勞動密集型產業轉移，也是對廣西勞動力市場密集型產業的有益補充。

三、憑祥地區跨境勞務合作的發展現狀

2017年初，憑祥開展了跨境勞務試點工作。2017年1月，自治區政府正式公布了自治區政府發布《關于同意廣西中越跨境勞務合作試點工作方案的批復》，并率先在憑祥、東興兩市進行試點工作。同年2月10日，在廣西與越南邊境四省2017年新春會晤聯誼活動上崇左市代表分別與越南諒山、高平兩省代表簽署了《中國廣西崇左市與越南諒山省開展中越跨境勞務合作協議》和《中國廣西崇左市與越南高平省開展中越跨境勞務合作協議》[2]，標志著廣西與越南的跨境勞務合作向前邁出了關鍵一步，跨境勞務合作逐步走向機制化。

2017年8月，憑祥率先在全區正式啟動了境外邊民務工管理服務中心。該中心占地780平方米，崇左市公安局將辦理務工、邊境旅游等審批權限轉移，實現了檢疫、人事、公安出入境、保險等集中辦理，對入境越南工人統一辦證、實現一站式辦理和一日辦結。辦理境外邊民入境務工主要流程是用工單位辦理“一證兩險”，即《聘用境外邊民用工證》以及意外傷害和工傷商業保險，用工單位需取得人力資源社會保障部門簽發的《聘用境外邊民用工證》，在引進越南務工者時，向人力資源社會保障部門提出申請并獲批后，可通過得到人力資源社會保障部門資格認定的勞務派遣公司進行境外邊民的引進；用工單位還應與境外邊民簽訂《聘用境外邊民勞動協議書》，為聘用境外邊民購買意外傷害和工傷商業保險，以確保境外邊民入境務工的勞動權益。同時，境外邊民要辦理“三證”，確保入境務工的合法身份，所謂“三證”，一是境外邊民持《越南社會主義共和國邊境地區出入境通行證》以通過中越雙邊性口岸、國際性口岸進入中國廣西邊境地區，使用該證可停留72小時；期間，公安部門根據境外邊民提供的《越南社會主義共和國邊境地區出入境通行證》，簽發《廣西邊境地區外國人臨時居住證》，有效期為六個月，可多次往返，到期可續期兩次，每次三個月；還有一證是人力資源社會保障部門根據《越南社會主義共和國邊境地區出入境通行證》，簽發的《境外邊民入境務工證》。

以上四證辦齊，境外邊民才基本符合在中國合法務工的規定。但憑祥市人力資源社會保障部門的相關負責人表示，境外邊民要在中國正式工作還需要兩個流程；一是體檢，進入中國務工的境外邊民都需要進行體檢，體檢合格可以獲得由檢驗檢疫部門簽發的《健康檢查證》；二是進行短期的培訓，主要內容包括中國及當地的基本法律法規、風俗民情、基本的生活規范和簡單的生活用語等方面，以便務工者能夠更好的融入當地的工作和生活。完成以上手續和證件，境外邊民的合法務工就可以順利開始了。

憑祥市的跨境勞務合作試點工作成效較為顯著，截止2018年1月，有7萬多名越南工人通過服務中心到憑祥務工，極大緩解了憑祥運輸、紅木加工、紡織行業勞動力緊張的局面。不僅是在憑祥，服務中心還向周邊縣區輸送了2173名越南工人。并且在待遇方面，越南工人與用人企業簽訂正式合同，同工同酬，憑祥還成立了18家勞務派遣公司，有序引導和規范跨境勞務公司中介行為。

四、廣西憑祥地區跨境勞務合作面臨的制約因素

憑祥的跨境勞務合作開展自2017年初以來一直穩步推進，其中的成功經驗和總結將成為中越跨境勞務合作的有力支持；同時，在試點工作中面臨的制約因素也必須重視解決。就憑祥地區的試點工作來看，制約主要有以下三個方面。

（一）跨境勞務合作的法律保障和管理規定不完善

首先法律上存在空缺。跨境勞務合作涉及公安監管、出入境監管、務工監管、安全管理、醫療保險、勞動就業保障等多個領域，需要公安、邊檢、出入境、勞動保障、邊防等多個部門聯合開展工作，而當前的工作所依據的是《廣西中越跨境勞務合作試點工作方案》進行的，迫切需要強化頂層設計，制定并完善相應的管理辦法和相關法律法規，將跨境勞務管理納入法制化的渠道。其次是現有管理規定一定程度上制約了跨境勞務工作的開展。目前，境外邊民持外國人出入境證到憑祥地區務工一次只能停留30天，長期務工需逐月辦證，手續繁瑣且費用較高[3]；同時，據調研了解到在崇左市還有如寧明、龍州等地方也對境外務工者有所需求，但辦理相關手續必須通過位于憑祥市的出入境管理中心進行操作，很大程度上影響了效率和質量。

（二）跨境勞務合作管理體制機制不完善

目前廣西崇左市雖然與越南涼山、高平兩省簽訂了跨境勞務合作協議，形成了初步跨境勞務合作管理體制機制，并在憑祥試行，但還不完善，主要存在以下問題：一是跨境勞務合作缺乏統一的領導組織機構。跨境勞務管理涉及公安邊防、海關和人力資源保障等多個部門，在逐步整合各部門職能的情況下，尚未形成統一領導，就憑祥而言，跨境勞務合作主要依托于境外邊民務工管理服務中心進行，工作主要向崇左市政府和自治區政府匯報，缺乏統一管理部門。二是跨境勞務合作缺乏定期會晤與磋商機制。由于目前的跨境勞務合作尚處于邊境重點開發區與越南邊境省份的合作，仍屬于試點范圍，雙方缺乏定期溝通和協調，無法有效協調境內外不同主體間利益的相關問題，導致跨境勞務合作的參與各方出現的矛盾和沖突得不到及時解決。

（三）中越尚未建立規范有序的跨境勞務市場

由于跨境勞務合作市場初步建立，跨境勞務招聘、培訓、派遣、管理、保障等方面仍存在不少障礙，雙向的、有組織、成規模的規范有序的跨境勞務市場尚未成形。同時，由于邊境屏障效應[4]，中越兩國的勞動力市場處于被分割的狀態，在市場層面沒有形成了良好的流動，在政府層面沒有相互對應的政策進行支持，導致了中越跨境勞務市場的難以形成有序規范的運轉。

就招聘而言，由于缺少相應的勞務市場信息平臺，直接導致了中越雙方管理機構、用工單位和務工者之間信息的不對稱，企業用工需求和勞務信息發布面有限，企業的招錄面、境外勞工的求職面狹窄，目前用工企業主要依靠多年形成的口碑和廣西邊境地區的族緣或社會關系進行招聘[5]。另外，越南入境勞動力相比于國內勞動力而言總體素質較低，又身處異國他鄉，必要的培訓不可或缺，但培訓也面臨著管理主體缺失、經費和師資等方面的制約。

五、推進廣西跨境勞務合作對策建議

（一）完善和健全跨境勞務相關的法律法規

目前，雖然崇左市已經與越南涼山、高平兩省簽訂跨境勞務合作協議，但這只是政府層面的政策性文件，其中的規定多屬于行政范圍，就法律上而言，關于跨境勞務方面的法律尚未完善和細化，需要立法機關和司法機關針對廣西的跨境勞務發展狀況，在現有法律條文的基礎上著手擬定更具針對性和效用的法律法規，以應對當前或者可能出現相關法律問題。

（二）完善和升級跨境勞務合作體制機制

兩國邊境省市級地方政府應在已有的跨境勞務合作協議的基礎上，完善跨境勞務合作機制。健全的跨境勞務合作機制是開展跨境勞務合作的重要保障。對此提供以下建議： 一是繼續完善境外邊民入境務工管理服務中心。協調整合勞務合作各相關部門的職能，優化統一管理服務。同時提高該機構的職權范圍，使之在合法合規的基礎上能夠輻射到周邊縣市，并且可針對如延長務工證使用時間有先試先行的權責，摸索出更加合理合規的操作辦法。

同時將司法部門納入其中，以便協調解決勞務合作糾紛，促進跨境勞務管理服務水平提高。二是建立多層次的跨境勞務合作交流平臺與磋商協調機制。建立廣西政府與越南北部省份高層領導互訪與定期磋商機制，及勞動部門廳級和部長級領導聯席會議制度，確立跨境勞務合作的領導組織或者部門，統一相關事務工作的開展。同時借助中國—東盟自由貿易區、大湄公河次區域合作等平臺建立跨境勞務合作的多邊磋商協調機制，建立中越多層次的磋商協調機制，建立跨境勞務合作聯絡站，加強政策和信息溝通，協調勞務合作相關問題。

（三）培育統一規范的跨境勞動力共同市場

廣西邊境省份與越南邊境省份在簽署跨境勞務合作協議后應加快培育統一的、健全的、規范有序的共同市場。既要發揮跨境勞動力市場機制的“無形之手”，也要發揮政府的“有形之手”，提供公共產品與服務，協同發揮政府與市場作用，建立勞動力共同市場。健全跨境勞動力市場體制機制，以協議為準則，法律為邊界，政府為市場的資源配置作用發揮做保障，著重建設共同市場的勞動力商品化、中介組織化、管理規范化，打造一個容納多主體、雙向性、多層次的共同市場。二是健全跨境勞動力市場體系。大力發展有形勞動力市場和無形勞動力市場，扶持公派勞務派遣機構、社會勞務派遣中介服務機構和招聘培訓機構等市場主體，發展勞動力培訓市場等配套市場服務體系，擴大勞動力輸出途徑和服務內容[6]。

（四）加快統一的跨境勞務信息網絡建設和勞動力市場信息一體化建設

由于邊界屏障效用和互聯互通不完善導致的跨境勞務合作信息不暢一直是一個困擾勞動力輸出國和輸入國的大問題，廣西與越南等國的跨境勞務輸出也不例外，解決這一問題需要雙方政府通力合作通過共建統一的勞動力市場信息網絡平臺和加強勞務合作信息服務，做好勞務信息的搜索、篩選、整理、傳遞等工作，建立廣西與周邊國家對跨境移民勞工信息網絡和跨境勞務人才資源庫建設，實現中國與周邊國家勞務信息共享，并加強對跨境移民的動態監控和風險預警等方面合作，盡量消除國家間的信息壁壘，降低跨境勞動力流動與就業信息成本的損耗[7]。

六、結語

隨著“一帶一路”建設的不斷推進，廣西作為中國面向越南面向東南亞的開放門戶，其作用和重要性不言而喻[8]。近年來，廣西與越南的跨境勞務合作也得益于此而進展順利，憑祥作為國家重點開放區域，更是對外經貿合作的先鋒，跨境勞務合作協議的簽署的正是一大成就。就未來形勢可以推斷跨境勞務合作的前景廣闊。

（一）農業合作領域

目前中越農業跨境勞務合作主要集中在農業收割和農業種植方面。廣西崇左市作為中國第一大蔗糖生產大市，由于本地青壯勞動力外出東部城市務工人數較多，每到甘蔗收割季節就會出現季節性勞動力短缺，其缺口約為5萬人；因此，每年有大量越南務工人員進入崇左市從事相關工作，很好的填補了本地的勞動力空缺，同時越南的勞動力價格相對低廉，為蔗農節約了成本。除此之外，中越兩國還在農業種植方面積極開展了跨境合作，中方提供種苗、肥料和農藥等農業物資并提供技術指導，越方提供土地和勞動力，在越南北部省份開展跨境農業種植合作，種植范圍由甘蔗擴大到果蔬及熱帶特色農產品等領域，實現了雙贏。

（二）加工貿易勞務合作領域

兩國在邊境地區大力推動中國東興-越南芒街、中國憑祥-越南同登、中國河口-越南老街、中國龍邦-越南茶嶺等4個跨境經濟合作區建設，利用雙方互為原產地的產品市場及豐富的勞動力市場，大力發展跨境出口加工貿易，僅在憑祥的浦寨和弄懷，每天的進出口貿易量就十分龐大。與此同時，廣西抓住中國東部沿海地區勞動密集型產業轉型升級機會，積極承接東部沿海地區轉移的產業，大力發展出口外向型加工貿易。

（三）邊境貿易跨境勞務合作領域

中越邊境貿易在兩國進出口貿易中占據重要地位，其中廣西崇左市自2009年以來進出口貿易額一直穩居廣西首位，已形成了紅木家具、五金機電、紡織服裝、水果蔬菜、中草藥、礦產品等6大貿易集散中心，每年貨物交易規模巨大，需要大量訓練有素的勞務人員從事裝卸等工作。此外還有很多越南邊民組成了“跨國上班族”，主要從事腰果、咖啡、糖餅等東南亞特產的批發、零售工作。

（四）促進民心相通，推進“一帶一路”建設

民心相通是“一帶一路”建設的社會根基。跨境勞務合作通過加強雙方人員流動和合作，直接的加深了中越兩國人民對彼此的了解和認同，能夠更有力的促進“一帶一路”建設的進行。

【參考文獻】

[1] 陳東升.中越跨境勞務合作的問題與對策[J].國際工程與勞務，2017（04）：91-92.

[2] 魏恒. 廣西與越南邊境四省黨委書記舉行新春會晤[N]. 廣西日報，2017-02-12（001）.

[3] 黃家生.廣西跨境勞務合作大有作為[J].廣西經濟，2016（10）：45-47.

[4] 張鑫.“一帶一路”倡議下西南跨境勞務合作機制構建[J].學術探索，2017（07）：47-54.

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[6] 張鑫，王志遠.“一帶一路”戰略下中越跨境勞務合作研究[J].價格月刊，2017（06）：56-60.

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[8] 何小民.中國入境外籍勞工現象研究——以廣西為例[J].學術論壇，2016，39（07）：124-129.