項目管理模式下航天產品合同履行監管研究

/中國航天標準化與產品保證研究院

于亞彬 / 中國航天科工運載技術研究院北京分院

孫旻昊 / 北京控制工程研究所

伴隨著我國改革開放和經濟的快速發展，航天產品合同履行已漸漸踏上 “以合同為主要管理方式和手段”的模式。合同履行是合同管理的核心內容，科學、有效的合同履行監管可為航天產品合同的履行保駕護航。但是，目前我國航天產品合同的履行監管還存在一系列問題，如監督方法不科學，計劃粗略、合同更新不及時等，影響了合同履行過程中的質量和進度。因此，為了提升航天產品合同履行監管效果，健全航天產品合同履行監管體系，參考目前美國航天產品合同履行監管機制，我國航天產品合同履行監管部門提出了一些對策，為航天產品合同履行監管實際工作提供了一定的參考。

一、 航天產品合同履行的特點及存在問題

1.航天產品合同履行的特點

航天產品主要包括航天器、航天運載器、樣機裝備、航天支持與保障裝備、應用終端等典型、重要裝備。裝備合同的簽訂是以最終實現國防利益為目標，為了國防利益合同軍方主體對合同標的的按時、全面實現極為關注。航天產品作為裝備的一種，因而具有裝備合同履行的特點，如監管周期長、技術要求高、控制環節多和整體難度大等。

2.存在的主要問題

航天產品合同履行監管是落實航天裝備采購計劃、實現由需求到裝備實物的重要過程，直接決定著軍方航天裝備的建設水平，影響著軍隊戰斗力的生成與提升，是實現新形勢下“能打勝仗”這一強軍目標的重要支撐。隨著高技術武器裝備建設速度的不斷加快，特別是航天產品采購制度和軍事代表制度改革的有序進行，以往航天產品合同履行監管的工作模式已難以適應新時期航天產品合同履行監督要求，存在著被動監督、預防控制不得力，手段落后、監督方法不科學，計劃粗略、資源調配不合理，不明進程、合同更新不及時，意識薄弱、風險控制不到位，缺乏相應的人才等問題。

圖1 航天產品合同履行監督項目組基本組織形式

二、 航天產品合同履行監管機制

1.航天產品合同履行監管方法分析

航天產品合同履行監管需要在特定的時間和資源限定內，組織相關人員依據規范進行一系列獨特、復雜并相互關聯的監督和管理活動，確保所研制的航天產品滿足合同要求，以使航天產品研制合同得以有效履行。根據項目管理知識體系（PMBOK）中“項目”的定義，航天產品合同履行監管也屬于項目范疇。因此，航天產品合同履行監管的相關管理問題應依照項目管理的相關問題進行，包括以下3個層面：一是航天產品合同履行監管的組織結構總體上應采用項目的組織結構形式；二是航天產品合同履行監管的流程應依照項目監管的流程；三是航天產品合同履行監督的管理方法應參考項目管理各知識領域的分類，進行深入、細致的分析和研究。

2.航天產品合同履行管理組織體系構建

項目組由項目主任、主管軍事代表、專業軍事代表和一般軍事代表組成。項目主任在總軍事代表領導下，全面負責所管項目合同履行監督工作；主管軍事代表在項目主任領導下，負責分管子項目某專業或某個階段的合同履行工作；專業軍事代表根據項目主任或主管軍事代表的安排，執行和控制批準的合同履行監督計劃(細則)，并做好有關記錄、報告和資料的收集、整理工作。

3.航天產品合同履行監管流程

航天產品合同履行監管的管理過程可以分為以下4個階段，如圖2所示。

圖2 合同履行與合同履行監管

圖3 航天產品合同履行監管計劃階段的管理工作圖

一是航天產品合同履行監管啟動階段。航天產品合同訂立后將進入航天產品合同管理啟動階段。遵循項目管理模式及航天產品研制合同的特點，此階段的監管工作有復核承制單位情況、復核有關航天產品情況、進行相關人力資源準備、進行監督工作預案以及其它準備工作。

二是航天產品合同履行監管計劃階段。該階段的監管工作內容包括對合同進行詳細的分析、各個方面的質量保證分析等，如圖3所示。

三是航天產品合同履行監管執行階段。該階段的管理工作包括生產要素檢查、進度監督、保密監督、風險評估、風險處理、風險監控、節點合同審計協助、監督集成管理以及貫穿全過程的工作協調與請示匯報等，如圖4所示。

四是航天產品合同履行監管收尾階段。該階段的管理工作包括航天產品檢驗、質量問題處理、交裝發運監督、技術服務監督、遺留問題處理、合同支付審批、合同審計協助、項目后評價、總結與文件歸檔等，如圖5所示。其中的航天產品檢驗、交裝發運監督可以看作是一個項目，按照項目管理的流程進行監管，即在計劃、執行等過程需要進行風險分析、評估與處理工作。

圖4 航天產品合同履行監管執行階段管理工作圖

三、航天產品合同履行監督關鍵環節

航天產品合同履行監管的關鍵環節是風險管理，對于保證航天產品合同的履行至關重要。通過對合同履行過程的風險進行識別和評估，并在此基礎上有針對性地制定應對方案，最終可使合同履行的風險控制在可接受范圍內。

觀察組：在對照組的治療基礎上同時給予患者雙黃連口服液（生產單位：河南天地藥業股份有限公司；批準文號：國藥準字Z41021468；規格：每支裝10 mL），同樣以棉簽蘸取雙黃連口服液，于潰瘍處及其周圍進行涂抹，每日3次，鹽酸雷尼替丁膠囊用于雙黃連口服液之后，用法與對照組相同，均連續服用2周。

1.合同履行風險管理分工

項目主任、風險管理協調員、獨立風險評估員、各專業組、項目相關部門專家、承研承制單位共同構成合同履行風險監控組織，在合同履行風險管理中的具體分工如下：

項目主任是風險管理的領導人和負責人，全面負責風險管理的各項事宜，重點負責組織制定風險管理計劃，確保資金能夠滿足執行風險管理的要求，并向上級領導機關或決策部門報告項目的整體風險，對重大風險提出處置建議。

風險管理協調員直接接受項目主任的領導，具體職責包括制定和維護風險管理計劃、開展風險管理培訓、定義風險報告的范圍、評價風險處置與監督結果、編寫風險管理報告、統一協調各部門的風險管理工作、監督風險管理要求的貫徹執行情況、向項目主任提出有關使用獨立風險評估員等建議。

獨立風險評估員根據項目主任指派對關鍵環節、區域或者承包商的工作過程進行獨立的風險評估，向項目主任匯報評估結果，并與風險協調員共同工作。

各專業組是風險評估與風險處置計劃的直接執行者，其職責包括實施風險管理計劃、持續不斷地進行風險評估、向項目主任報告風險、提出風險處置方案、評估風險處置計劃所需的資金等。

項目相關部門專家是指與項目相關的裝備試驗、裝備保障等部門專家，主要負責提供人員、方法、培訓等來保障風險管理任務的進行。在項目主任申請或者上級機關要求時，指派專家提供幫助進行風險評估。

承研承制單位負責建立相應的風險管理程序，并確保與合同管理辦公室的風險管理相互協調。必要時，建立內部的風險管理體系并與合同管理辦公室一起工作，在項目履行的所有階段進行風險辨識和風險分析，提出對風險處置計劃的建議，根據合同要求執行合同管理辦公室的風險處置計劃、報告風險并做好風險記錄。

圖5 航天產品合同履行監管收尾階段管理工作圖

2.合同履行風險管理的基本過程

依據航天產品合同監管的特點，并參照美國航天產品合同監管的方法和模式，將合同監管中的風險管理劃分為以下5個過程。

風險管理計劃是計劃如何進行風險管理的過程，目的是制定出風險管理計劃，用于指導整個項目的風險評估、風險處置等過程。計劃制定的依據主要有合同監管方面的法律法規、合同的具體要求、已知風險、以前的風險管理計劃以及裝備的特點和重要程度等。制定風險管理計劃的主要方法是召開項目會議，圍繞如何進行風險管理開展專題討論，確定風險管理策略、方法等。

風險評估以風險管理計劃、航天產品研制合同、承制單位的質量體系、航天產品形成過程等為依據，運用風險評估的相關方法和技術，總結出風險的觸發事件及可能發生的程度、大小、等級等。風險評估包括風險辨識與風險分析2個方面，風險辨識是指通過方法研究對影響合同履行期間客觀存在的、隱藏的風險進行估計、計算和甄別的過程。合同履行風險識別是通過明確風險識別目標、明確風險衡量標準、查閱整理資料、識別關鍵風險因素，研究風險產生的機理、明確風險傳遞規律和編寫已識別風險文檔等8個主要步驟，最后形成風險識別結果。在每個步驟中均存在反饋環節，再次對風險識別結果進行確認和修改，通過反復的進行確保合同履行風險的識別更加準確和完善。

風險分析也是通過一些研究方法衡量出風險發生的可能性及危害程度的大小，進一步產生風險記錄單、風險產生的概率及其分布等的過程。風險分析基本過程包括5個步驟：一是確定風險進度、費用和性能風險發生概率，二是確定第一步的影響程度，三是確定第一步的大小，四是確定風險大小和排列風險優先順序，五是制定風險信息表。

風險處理是依據風險評估的結果并運用一定的方法進行有效解決的過程，最終目的是將風險降低到允許的范圍內。風險處理也要確定計劃，包括要達到的目標、具體工作人員、時間安排、經費預算等。

風險監控是系統地跟蹤和評價按照既定的標準進行的風險處理活動，保證風險處理的執行并評價這些計劃對減輕合同風險有效性的過程；任務是根據整個合同履行過程規定的衡量標準全面跟蹤并評價風險處置活動的執行情況。工作的主要內容包括：就風險與所有受影響的利益相關方進行溝通；監督風險處置計劃的實施情況；檢查正常的狀態更新；報告風險變化情況以及當實施或調整風險處置計劃時，在管理方面提出的預警。

風險文檔管理就是對保留的所有資料的管理，是航天產品全生命周期的重要組成部分，為其它工作的開展提供了寶貴資料。合同管理辦公室應該規定一份標準報告清單，并視情況提出專題報告和評估總結的要求。如有可能，應該建立風險信息管理系統，以規范風險文檔的管理。

四、 幾點建議

1.合同履行監管體系科學化

航天產品合同履行監管是一個復雜的系統工程，合同履行監管體系科學化是實現航天產品合同管理法制化的基礎。目前航天產品合同訂立部門與管理部門均主要由軍事代表機構統一負責，很多地方存在管理模糊的現象。因此，建議相關部門進行重組，科學規劃、合理安排，設立合同履行監管部門，直接承擔航天產品合同管理的一切工作，同時也要為經費預算、審計等方面提供支持。制定科學化的合同履行監管體系能夠使航天產品合同管理、訂立部門分開，并通過增加相關的部門，做到組織部門健全，責權明確、分開，如仲裁機構的設立，專職負責處理合同管理中產生的各種問題。在合同不能按規定履行、合同雙方不能就索賠要求達成一致協議時，仲裁機構可以發揮作用，以保證合同的全部履行。合同管理體系科學化也能夠促進各部門之間的監督和制衡，避免權利集中帶來的不利影響，同時有助于體制改革，提高工作效率。

2.合同履行監管法規完善化

依法治國是我國的一項基本國策，法規是航天產品合同主體的行為規范與合同履行的依據，也是監督的依據。雖然我國已經制定了一些法律法規，為航天產品合同監管提供了依據，但隨著社會進步、經濟發展，法律法規也需要與時俱進，不斷完善，緊跟時代的步伐。可以分別從橫向和縱向2個方向來完善法律法規，如由全國人大及其常委會、中央軍委裝備發展部等制定航天產品合同履行監管方面的法律法規。而且，法律法規的完善還要做到范圍覆蓋面廣、內容全面。做好縱向的深度和橫向的廣度的有機結合，更好地為航天產品合同監管提供依據。

3.合同履行監管方式信息化

航天產品合同監管信息化是實現合同管理現代化的一個重要方面。當前，粗放型的監管還是合同監管的主要形式，由于合同與技術資料數量巨大，導致管理、使用費時費力。美軍很早施行了連續采集和全生命周期支持（CALS），取得了很好的效果。因此，可借鑒美國軍方的CALS建設我國航天產品合同監管的信息化。具體要求3個方面：一是建立統一、完善的標準體系，二是建設合同履行監管信息數據庫，三是建設合同履行監管信息網絡。