創制法規為新村治理護航

蔣筱青 劉永虎

雅安制定第一部地方性法規，推進農民集中居住區依法治理

“新村聚居點農戶：為管理好新村聚居點，根據《雅安市新村聚居點管理條例》（以下簡稱《條例》）和相關新村聚居點管理的要求，新村聚居點內嚴禁私搭亂建，請您積極參與，支持新村聚居點管理……”在蘆山縣思延鎮僑愛新村，一張由僑愛新村自主管理委員會（以下簡稱自管委）發布的村民告知書被張貼在顯眼位置?？此破胀ǖ母嬷獣?，體現的是雅安市在鄉村治理中的立法實踐成效。

問題不斷，聚居點治理一度無從著手

“4·20”蘆山強烈地震發生后，經過三年災后恢復重建，雅安市建成232個新村聚居點，共有18062戶9.6萬余人搬進了新居。據雅安市人大常委會統計，雅安市災后重建新村聚居點規模超過20戶的達到185個、規模超過100戶的達到30個，規模大的新村聚居點住戶已達到500戶以上。雖然農村居民生活條件得到極大改善，但村民這種由“散”到“聚”的轉變，使新村聚居點成為各種問題的聚集地。

思延鎮僑愛新村是232個新村聚居點之一，居住著180戶655人。僑愛新村黨支部書記、自管委主任余洪強說：“剛來到新村聚居點，大家還是以前的生活方式，亂倒垃圾、亂搭雞舍豬圈，環境衛生差，生活質量也降低了，再加上我們聚居點的村民來自四個不同村子，村民之間也會產生一些矛盾和利益糾紛。”

生活條件的極大改善并未帶動村民整體素質的大幅提升，特別是部分村民長期自由散居養成的生活習慣不能適應新的聚居環境，在房屋風貌控制、公共設施維護、環境衛生治理等方面問題矛盾不斷，而且由于居民跨村集中居住，鄉村治理面臨著不少新問題。

居民跨村集中居住是雅安市新村聚居點內一個較為普遍的現象，跨村居民具備雙重身份——原所在村的村民和新村聚居點的村民?！啊稐l例》還未出臺前，我們去管理村上的環境衛生，外村村民不但不聽，還會說他們是別的村的村民，我們沒有權力管?！庇嗪閺娧a充說，“但是他們又在聚居點住，我們必須去管理”。

按照《村民委員會組織法》的規定，村民通過村民管理大會管理本村公共事務，由村民大會選舉產生的村民委員會辦理本村事物。聚居點作為所在村的一部分，本村村民有權參與管理，但聚居點內的外村村民其戶籍關系不在本村，是在原所在村，就不能依法以本村村民的身份參與聚居點事務管理。聚居點管理難以直接適用《村民委員會組織法》，村民的權利無法保障，其承擔的義務也沒有明確規定，這就削弱了新村聚居點村民自我管理、自我服務的能力。

而新村聚居點內復雜的產權關系，也讓管理難度進一步增加。新村聚居點涉及國家資金投入、災后項目重建、援建和捐贈資金、集體土地流轉以及村民房屋自建等，產權關系除個人所有和共同共有關系外，還存在國家所有、集體所有等，超出了現有的《物業管理條例》《四川省物業管理條例》的調整范疇。

“多種資產產權并存的情況在聚居點比較普遍，由于未確權明責，給公共資產日常維護和后續管理增加了難度，部分聚居點也出現了公共設施棄而不用、房前屋后雜草叢生等情況。”雅安市法工委科長梅伯鵬介紹說。

地方立法，規范村民自治

如何管理好新村聚居點，如何調動村民參與聚居點管理？雅安市首次行使地方立法權，制定了雅安市第一部實體性法規《雅安市新村聚居點管理條例》，并于2017年7月20日正式施行。

龍門古鎮白伙村聚居點村容村貌煥然一新 圖/蔣筱青

“從現有上位法制定情況看，涉及農村建設和管理的法律法規相對較少，設區的市制定的相關地方性法規更是鳳毛麟角?！毖虐彩腥舜蟪Ｎ瘯敝魅螀侵揪硎?，“對新村聚居點管理立法，填補了法律空白，確保了災后恢復重建沿著法治化的軌道順利進行，也體現了自治、德治、法治相結合的鄉村治理理念”。

走進蘆山縣龍門古鎮白火村聚居點自管委辦公室，兩張嶄新的辦公桌映入眼簾，自管委主任張蘭坪的日常工作就在這里開展。他指著墻上懸掛的《條例》說：“這個法規出臺后,我們開展工作有了方向，也有了底氣。”

自管委是由自主建設委員會轉變而來，是新村聚居點內居民自主管理、自我服務的基層群眾服務性組織，但由于自管委權利、義務和職責不明晰，其作用發揮受到了限制?！稐l例》出臺后，不僅確定了自管委的法律地位，還設置了其產生、運行等基礎性制度，讓管理變得有序有效。

如今，白火村聚居點依據《條例》制定了消防安全管理、環境衛生管理等制度。在白火村聚居點漫步，房前屋后的“微菜園”整整齊齊、水泥路面干干凈凈。

“聚居點建起來后，因為沒有管理經費，路燈一直沒有亮。”《條例》出臺后，規定管理經費可以由政府補助、按照居民管理公約收取或從公共設施和公共場所經營收入中獲得。余洪強說道，“去年自管委有了4萬多元的管理經費，現在每天晚上六點半到十點路燈都是亮起的，村民跳廣場舞也方便了”。

“以前我們在山上住，生活條件不好，如今不僅住上了二層小樓，還有自管委為我們解決問題。家里的排水管壞了，自管委給我們換新的，鄰里之間有矛盾，自管委也來調解?！碧芥傜婌`村新村聚居點村民閆開瓊微笑著說，有了自管委，他們就有了解決問題的去處。

推動實施，還需多方聯動

“由于新村聚居點打破了原有村組的居住界限，管理中涉及到政府相關部門、鄉鎮政府、村組基層組織、自管委、聚居點居民等各方，因而在管理中不僅要明確各方權利義務，還要加強各方聯動?！眳侵揪硎?。

在《條例》制定過程中，雅安市人大常委會制定了督促法規落實的規定，要求縣級人民政府將本行政區域內新村聚居點的環境綜合治理工作納入相關部門和鄉鎮政府年度考核內容。

《條例》公布后，雅安市人大常委會結合自身職能職責，探索形成“黨委統攬、人大推動、政府實施、各方參與”的法規貫徹落實新機制：由市委組成領導小組，統攬宣傳貫徹工作；市、縣（區）人大常委會發揮監督職能；市人大常委會和市政府研究制定實施意見，由各縣（區）政府和市級相關部門推進實施；引導群眾積極參與，如發揮基層人大代表的作用等。

此外，《條例》中也以條文形式明確規定了縣級人民政府對新村聚居點的服務和監督職責，鄉鎮人民政府的組織、指導、協調職責，村民委員會的協助職責以及自管委的日常管理職責。

“經過共同努力，全社會宣傳貫徹《條例》的氛圍已經形成?！眳侵揪硎?，對于今后的工作，一方面要加強法規貫徹的廣度和深度，確保《條例》所規定的內容全部落實到位。另一方面要注重貫徹的持久性，在推進過程中根據實際情況的變化，及時對法規進行修改，確保法規更接地氣、更具生命力。