PPP模式在水運建設市場的應用與實踐

劉金鑫，林沖

（中國交通建設股份有限公司，北京100088）

0 引言

基礎設施領域的政府和社會資本合作（Public Private Partnership，以下簡稱PPP）公認的最早起源于歐洲。中國的公私合作理念起源并不晚，最早的代表項目是1906年6月開工建設的新寧鐵路。深圳沙角B電廠BOT項目被認為中國第一個現代意義的PPP項目[1]。經過這些年的發展，PPP模式已經成為市政基礎、軌道交通、高速公路、污水處理廠、環境治理等領域常見的建設方式[2]。相較而言，運用PPP模式的水運建設項目數量并不多。長期以來，“地方投資+財政補貼+銀行貸款”是解決水運建設投資的主流融資方式。隨著我國“一帶一路”和“長江經濟帶”雙戰略驅動，內河航運與開發不斷深入，內河與沿海部分新建港區存在專業管理人才和投資能力不足等問題。本文旨在通過案例分析，探討PPP模式在今后水運建設市場的應用與實踐。

1 近年來我國水運建設的發展歷程

1.1 近期發展歷程

圖1 2001年以來我國水運建設投資額及其增速變化Fig.1 Changes in investment and growth rate of water transport construction in China since 2001

自2001年以來，得益于港口運輸需求穩定持續增長，我國水運建設總體保持快速增長，從十五期間完成投資1 735億元，快速增長至十二五期間7 344億元[3]，2001年以來我國水運建設投資額及其增速變化相關數據見圖1。

從水運建設固定投資額的變化，可以將過去近20 a劃分為以下4個階段：

1） 2001—2006年，高速發展期。港口供需矛盾得到極大緩解，這一段時期沿海建設投資占水運建設投資的比重超過80%，年均復合增長達到42%，沿海建設投資額占比80%以上，內河航運也在快速發展，但是規模總體很小。

2） 2006—2007年，增速調整期。受宏觀經濟形勢影響，水運建設投資增速迎來拐點，這兩年投資增速快速回落，內河航運投資增速開始超過沿海港口建設。

3） 2007—2013年，中速發展期。在政府4萬億元投資帶動下，內河與沿海港口建設投資穩步推進，投資增速年際間有波動，年均增長分別達到了19%與5%，2013年內河投資占比快速提升至36%。

4） 2013年至今，結構調整期。內河投資增速開始回落，沿海投資開始持續負增長，建設投資額在2013年見頂后持續回落。2017全年完成水運建設投資1 239億元，比上年下降13%，其中，沿海建設完成投資669億元，下降23%，內河建設完成投資569億元，增長3%。內河投資占比繼續上升，2017年達48%。沿海優質岸線基本都已開發，部分貨類的港口產能已基本滿足甚至適度超前港口運輸業的需求，投資重心向內河中上游轉移，以長江經濟帶為代表的內河航運投資建設將保持中低速增長，今后水運建設投資機會更多存在于地區間不平衡不充分的結構性市場。

1.2 行業發展現狀

未來我國沿海水運建設規模將繼續下降，十三五期是我國沿海港口結構性調整的關鍵期，專業化、樞紐化、基地化趨勢更為明顯，各省港口資源整合力度加大，局部地區的專業化碼頭存在一定發展空間。但是，我國的內河航運基礎設施依然薄弱，長江、西江等干線航道存在通航瓶頸，干支聯動能力不強，內河港口規模化、集約化發展水平較低，服務功能較為單一，樞紐作用不強[4]。集疏運體系建設滯后，鐵水、公水、江海等多式聯運體系尚不完善[5]。無論是參考國外發達國家內河發展史，還是基于當前國家對于內河空前重視的判斷，十三五期間我國內河航運將取代沿海，成為未來水運投資建設的重點方向。

1.3 建設模式

不同的發展階段，我國水運建設項目的實施主體也有所不同。由單一的地方政府（港口局/港務局）主導投資，向地方政府、港口商、產業商及承包商多元主體投資轉變。工程承包商的角色也由政府主導下的專業技術服務提供者，向全方位參與項目規劃咨詢、投融資、設計建設、運營維護等服務轉變。對于基建承包商而言，根據項目參與深度的不同，既可以逐一承攬設計或施工項目，也可以整體承攬設計施工一體化項目（DB）、設計采購施工總承包（EPC）等。

從項目融資的區域發展特點看，內河航運建設早在2007年12月云浮市六都鎮便引入了BOO（建造-擁有-運營）模式，這也是我國水運建設領域首個現代意義的PPP項目。而沿海港口建設長期由地方政府主導投資，承包方墊資建設、發包方延付工程款、BT模式等在資金不足的沿海地區更受歡迎。隨著近年來國家對地方政府舉債行為約束趨緊，地方平臺企業融資渠道被限制，政府直接購買工程服務進一步受限，以黃驊港綜合港區、南京七壩港區、鹽城響水港區、四川宜賓港為代表的PPP項目興起，為地方政府水運建設類項目的融資提供了新的解決方案。

2 PPP模式在我國水運建設行業的應用

2.1 合作模式

通常而言，基礎設施項目根據行業特性的不同，項目經營所產生收益的不同，可以分為經營性項目、準經營性項目、非經營性項目3類。政府所承擔的支付責任依次加大。根據付費來源不同，可以分為政府付費、政府可行性缺口補助、使用者付費3類[6]。

準經營性和非經營性項目由于盈利能力不足或不具備付費基礎，單靠項目本身無法吸引社會資本的關注。充分借鑒軌道交通領域的TOD開發理念，將經營性項目和非經營性項目整體打包，以盈補欠實現整體的可營利性，這類整體打包項目稱之為綜合性開發項目。

其中，經營性項目常見的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付費，適用于運營效益良好，能夠完全覆蓋建設投資的碼頭運營或航道收費類項目，社會投資人獲得一定期限（一般10～25 a）的經營權甚至所有權，到期可以選擇移交政府或者繼續續約運營。

準經營性項目常見的合作模式有PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+使用者付費+可行性缺口補助、PPP（BOT/BOO）+EPC/DB+股權轉讓，適用于運營效益不足以覆蓋建設投資的碼頭運營或航道收費類項目，不足部分由政府補助，社會資本同樣可以擁有一定期限的經營權甚至所有權。

非經營性項目常見的合作模式有PPP（BOT/BT/BLT）+EPC/DB+政府付費+股權轉讓，適用于不具備付費基礎的防波堤、公共航道、船閘、樞紐等公益性項目，該類項目可供政府購買服務的內容與金額都非常有限，因此最后往往都以分期回購股權的形式讓社會資本退出，社會資本主要承擔項目融資與建設。

綜合性開發項目常見的合作模式由PPP+資源打包+TOD+EPC+使用者付費，該類項目綜合性強，子項目多，對社會投資人要求高，一般適用于港城一體化開發項目，重點在于打包一些土地、經營性資產，與非經營性項目一起[7]交給同一個社會資本進行投資建設。

2.2 典型案例

水運建設項目主要類型有沿海港口建設（包括碼頭、航道、防波堤等）、內河航運建設（包括航道整治、航電樞紐、船閘等），基本屬于可收費的準經營性項目，也存在完全不收費的情況，但較少見。本文通過對某公司承攬的4個PPP項目的合作模式、主要合作條款、融資方案等的對比（表1），總結了以下特點：

1）無一例外，這4個項目都按照準經營性項目的方式運作。付費機制設計都有政府付費或補助。政府沒有通過PPP模式將項目經營風險向社會資本方轉移，主要合作條款都涉及了補助資金納入財政規劃、進入各級政府PPP庫、土地變相擔保等增信措施。

2）除了資本金雙方自籌外，項目絕大部分的融資仍然來自銀行或銀團，缺少通過基金、資產證券化（ABS）、發行債券等方式融資，項目貸款仍是主流，但是也有項目通過抵押項目產權、收益權等形式進行融資。

3）各個地方都有當地的港口運營企業，一般會作為政府方出資人代表和社會資本方參與組建SPV公司。項目進入運營期，SPV公司會以出租運營權或轉讓股權的形式，讓社會資本退出。

4）不存在社會資本方長期運營碼頭等相關資產的情況。退出機制的選擇上，社會資本方更傾向于股權轉讓。即便是前面提到的云浮市六都鎮BOO項目，社會投資人也是中途選擇了協議轉讓股權的方式退出。

表1 典型PPP項目主要合作模式及條款對比Table 1 Comparison of main cooperation modes and terms of typical PPP projects

5）雙方合作的核心條款中，均缺少運營或維護績效的考核評價內容，導致社會投資方往往重視建設期的短期回報，而輕視了項目運營的長期效益。不僅如此，社會投資人基本上都是基建企業，合作條款中缺少對社會投資人運營業績的要求，直接影響到項目引進、吸收國內外領先的港口運營企業的管理經驗。

3 總結與啟示

我國水運建設領域應用PPP模式仍處于積累經驗階段，現有已經應用的項目存在變相包裝、明股實債、重建設輕運營、績效缺失等不規范的問題。政府在推廣PPP時，應轉變政府職能，強化全過程監督，重視合作模式、風險分擔、付費機制、績效考核的設計，注意區分項目PPP模式的適用性。

1）重視風險防控研究，建立合理的風險分擔機制。國外很多失敗的PPP項目，問題基本出在風險分擔與付費機制的設計缺陷。要嚴格遵循風險由最能應對和控制它的一方承擔[8]，以平衡政府與私人部門的權責利。

2）強化政府全過程監督，建立以項目績效為導向的激勵機制。一方面政府要充分依托市場，通過PPP吸引優質社會投資人，另一方面政府要監督公共服務的質量，加大運營績效的考核權重與回報浮動比例。建立政府層面的績效設計與考核機構，設置可評估、可調整的動態付費機制，以平衡投資人積極性與公共服務的質量。

3）鼓勵港產城一體化綜合開發，實現公益性與經營性資源整體打包。鼓勵港口運營商、臨港產業商、物流商等與承包商組成多元社會資本方，以平衡建設與運營。發展多式聯運，實現水路與其他運輸方式的無縫銜接，實現不同運輸方式的互補互促，推動沿江、沿海地區的高效互聯。

4）根據地方經濟發展水平，選擇適合當地水運建設模式。避免地方政府變相利用PPP融資舉債，透支地方未來財政支出能力。對于經濟較發達地區，傳統的現匯招標模式仍是首選。即使是建設資金緊張區域，也可以綜合考慮采用地方港上市企業股權融資、債權融資、現有資產證券化等方式來解決資金問題。