創新擴散視角下政府數據開放平臺發展水平研究：基于全國18個地方政府的實證分析

湯志偉，郭雨暉，顧金周，龔澤鵬

（1．電子科技大學政治與公共管理學院；2．四川大學－香港理工大學災后重建與管理學院）

1 前言

隨著信息技術的飛速發展，各類數字化政府服務普及程度不斷提高。在服務過程中，政府積累了海量的數據資源，Attard等學者提出通過開放這些塵封的數據并加以合理利用，可以有效推動經濟發展、促進政府透明、釋放社會和商業價值。［1-2］因此，近年來全球范圍內掀起了政府數據開放運動的浪潮。2009年，奧巴馬政府頒布《開放政府指令》，以“透明”、“參與”和“協同”原則發起政府數據開放戰略；［3］2010年，澳大利亞和丹麥分別發布《開放政府宣言》和《開放政府創新策略》；2012年，英國頒布《開放數據白皮書》等，越來越多的政府制定有關實施數據開放的政策法規，并建立起政府數據開放平臺。2015年，中華人民共和國國務院在《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》）中也明確提出要加快政府數據開放共享，要求在2018年建立起國家政府數據統一開放平臺。雖然《綱要》發布時間較晚，但伴隨著大數據的發展，上海、北京等地已率先建立起相應的地方政府數據開放平臺。目前，我國已建立了包括省級、副省級、地級、市縣級在內的20余個政府數據開放平臺。

在政府數據開放平臺建立的起步階段，通過以評促建、評建結合的方式衡量當前數據開放平臺的發展水平，有助于政府對數據開放平臺的改進和完善提供指導性建議。鄭磊等指出，政府數據開放平臺的發展水平主要由基礎、數據、平臺、利用和效果五個方面構成。［4］開放數據的核心是數據，價值產生也來源于數據本身，處于起步階段的政府數據開放平臺的發展水平主要體現在“數據層面”，如，數據開放程度、數據覆蓋范圍和數據持續更新等。當前數據開放平臺的發展水平能反映各級各地政府對國家戰略的執行力度及政府數據開放的實施情況，其水平越高，代表當前政府數據開放平臺的實施情況較好，數據更能被社會公眾合理利用，更能促進數據價值的產出。

2017年5月，以數據為核心，圍繞數據標準、數據質量、數據管理等“數據”指標所構成的《中國地方政府數據開放平臺報告》（以下簡稱《報告》）在貴州發布。《報告》指出，目前我國地方政府數據開放平臺發展水平參差不齊，其中，有的平臺建設時間較短，但發展水平較高；有的平臺級別較高，但發展水平靠后。

為此，本文通過文獻梳理，發現有關數據開放平臺發展水平的研究成果較少，并且這類文獻主要針對個別城市探討數據開放平臺的發展現狀，或是采用定性評價的方法進行現狀描述及比較，或是通過數據統計進行簡單地描述性分析。雖然這些研究發現了平臺建設的一些問題并提出相關的對策建議，［4-6］但仍未能解釋數據開放平臺發展程度不一背后的深層原因。由于政府數據開放屬于一種政府創新服務，而政府創新擴散理論在解釋政府創新上效果顯著。［7-9］因此，本文基于政府創新擴散理論構建解釋模型，通過收集城市相關統計數據對模型進行實證檢驗，以探究影響政府數據開放平臺發展水平的因素，進而解釋差異出現的原因。

2 理論基礎與模型構建

2.1 政府創新擴散理論

政府創新擴散理論旨在解釋公共管理與政策創新過程中政府創新性行為的擴散原因，［10］其認為政府的創新受到政治、經濟、文化、社會、組織、領導、府際競爭等因素的影響。［11］目前，政府創新擴散理論已被廣泛應用于電子政務領域的研究中，如，殷存毅等為了解釋我國基層政府電子政務回應性建設的區域差異現狀，基于政府創新擴散理論，構建影響電子政務回應性的分析框架，并采用全國923家縣級政府門戶網站回應性的在線測評數據進行實證檢驗；［8］馬亮應用政府創新擴散理論研究電子政務在我國省級政府中的發展情況，研究結論顯示政府資源和能力、公眾需求、區域環境等內部因素與電子政務發展顯著正相關；［9］樊博等從政府創新擴散理論的組織層面分析政府部門的大數據建設能力，發現組織支持、組織兼容、公平創新的組織文化對政府大數據能力有著積極的正向作用。［12］可見，在有關政務新技術的研究中，政府創新擴散理論得到了國內學者的認可和采納。由此，本文將運用該理論建構政府數據開放平臺發展水平的影響因素模型以進行后續研究。

2.2 模型構建與假設

政府創新擴散理論中提到，一項創新的發展過程是內部因素和外部因素共同作用的結果。但由于我國已建立數據開放平臺的地方政府較少，并且周邊地域內的政府大多數并未建立數據開放平臺，使得外部因素如府際競爭壓力的影響幾乎不存在。因此，本文暫不考慮外部因素的影響作用，僅從內部視角出發建構研究模型。基于此，根據政府創新擴散理論提出的內部因素，從政治、經濟和社會三個方面構建解釋政府數據開放平臺發展水平差異的“政治－經濟－社會”三要素模型（見圖1）。

圖1 “政治-經濟-社會”三要素模型

（1）政治要素。在政府數據開放平臺的發展中，離不開數據的發布者、參與者以及所處的政治環境。有學者指出，政策的制定與優化有利于地方政府社會治理創新，［13-14］其對數據開放的實施起著至關重要的基礎性作用，［15-16］政府可以通過廣泛制定政策的形式以監督數據開放運動的有效實施、規范數據開放的行為、保護公民的隱私與國家安全。此外，鄭磊等學者也指出高層領導的支持有利于推進政府數據開放，［6,17］正如國務院總理李克強在2015年全國兩會上公開表態支持政府數據開放一樣，設想沒有高層領導的支持，政府機構甚至不愿在部門之間共享數據，又如何談及向社會公眾開放數據。而高層領導的重視更多的來源于他們本身所具有的政治領導力，從而能推進政策的有效執行。［18］基于此，提出下列假設。

H1：數據開放政策數量越多，則政府數據開放平臺發展水平越高。

H2：政治領導力越強，則政府數據開放平臺發展水平越高。

（2）經濟要素。根據現階段研究發現，政府創新活動的發展離不開經濟力量的支持，而作為政府創新活動之一的電子政務，其發展也受制于區域經濟水平。［6,19］除此以外，伴隨著經濟實力的蒸蒸日上，公眾和企業在數據上的供給力將大幅提升，［20-21］從而正向促進著政府數據開放的發展水平。［22］由此，考慮到地方經濟實力對于政府數據開放水平存在著一定的影響，提出下列假設。

H3：地方經濟發展水平越高，則政府數據開放平臺發展水平越高。

（3）社會要素。政府數據開放的根本目的在于公眾對數據的需求與利用，只有通過公眾對數據進行廣泛的價值挖掘才能“數”盡其用，釋放更多的社會和商業價值。世界銀行在“開放數據準備情況雷達圖”中也分析到，公眾對數據的初次與再次需求能力影響著政府開放數據的實行。［23］當然，在大數據時代，政府數據開放戰略的制定也需要一定的科學技術作為現實基礎，信息通信技術與相關人員的ICT（Information andCommunicationsTechnology）技能在政府數據開放的發展中不容小覷，［6,22,24］因而城市整體的信息產業發展水平影響著數據開放平臺的高效建設。由此提出下列假設。

H4：公眾對數據的需求越大，則政府數據開放平臺發展水平越高。

H5：信息產業發展水平越高，則政府數據開放平臺發展水平越高。

3 研究設計

3.1 研究對象

中國地方政府數據開放戰略正處于起步階段，僅有少數地方政府建立了政府數據開放平臺。本文根據《報告》，并考慮相關數據的可獲得性，選擇其中18個地方政府（包括5個省級政府、5個副省級政府與8個地級政府）的數據開放平臺作為研究對象進行研究。

3.2 變量定義

（1）因變量：政府數據開放平臺發展水平。該項數據來源于復旦大學數字與移動治理實驗室于2017年5月發布的《報告》，該報告在借鑒其他國際評估標準的基礎上，立足我國政府數據開放的實際情況與發展階段進行評估，其評估結果具有科學性和現實性。因此，本文采用報告中的地方政府數據開放水平指數來衡量政府數據開放平臺的發展水平。

（2）自變量：政策數量。目前我國所制定的政府數據開放政策中，大部分是“十三五”規劃、大數據產業發展、電子政務與“互聯網+”、智慧城市發展規劃等政策的一部分，鮮有直接針對政府數據開放所制定的具體政策。而在實際政策執行過程中，明晰而完善的政策更能直接促進政府數據開放的實現。因此，在初次搜集全國地方政府有關數據開放的政策后，進行進一步的政策篩選，最終選出內容具體、相關度較高的政府數據開放政策9份（見表1）。從政策的發布時間不難看出，我國地方政府針對數據開放所制定的政策均是最近兩年才頒布，且部分政策從標題中仍未明確指出數據開放，但其中所涉及的數據開放內容相較于有關政策更為具體和全面，因此仍將其納入，但在政策數量中只計為0.5。

表1 政府數據開放相關具體政策

（3）政治領導力。地方政府的最高行政領導對政府戰略的實施有著非常重要的影響。根據Hambrick等的研究發現，行政首長的領導力可以采用領導者的年齡來作為代理變量進行測量。［25］因此，本文以地方政府最高領導者的年齡，即地方政府黨委書記的年齡來衡量政治領導力。

（4）地方經濟發展水平。雖然地區生產總值可以很好地反映當地方的經濟發展水平，但是，其難以排除地區人口規模的影響。此外，諸多研究在衡量地方經濟發展水平時均采用人均地區生產總值來進行考察。［26-27］因而，本文采用人均地區生產總值來衡量地方的經濟發展水平。

（5）公眾需求：公眾對政府數據開放平臺的需求情況。城市的互聯網用戶越多，采納政府服務和運用政府數據的公眾可能會更多，因而，互聯網用戶數可以在一定程度上反映公眾對政府數據的需求情況。為衡量公眾需求狀況，可采用互聯網寬帶接入用戶數來進行度量。

（6）信息產業發展水平。信息產業發展水平可以反映地區信息技術能力，對于信息技術能力較強的地區更有基礎打造優質的“互聯網+”、大數據、云計算等高新產業。為了排除城市規模等因素的影響，較好地體現城市信息產業發展的狀況，本文采用信息產業生產總值占地區生產總值的比重來測量地方信息產業發展水平。

3.3 數據處理與分析

（1）統計數據與描述分析。基于上述變量定義，同時為避免因果關系反轉，本研究選取的自變量數據均來自于《報告》發表前（2017年5月前）的政府統計數據（見表2）。可以發現，雖然目前許多城市均建設了政府數據開放平臺，但只有上海市、貴陽市和哈爾濱市出臺了專門的數據開放政策，而廣東省、廣州市和青島市只是將數據開放內容嵌入在政府信息公開、大數據、“互聯網+”的相關政策中。差距較為明顯的還有城市經濟水平，所調查的城市中，有9座城市人均地方生產總值超過了10萬元/年，較低的如梅州市只有2.4萬元/年。除此以外，北京市和上海市的信息產業發展水平名列前茅，與其他城市相比優勢十分顯著，可見這兩個城市在我國信息產業中有著舉足輕重的地位。

（2）回歸分析。在數據分析環節中，首先運用統計分析軟件SPSS 22.0對地方經濟發展水平、信息產業發展水平和公眾需求三項數據進行對數處理。其次，對數據進行異方差檢驗，由標準殘差的常態P-P圖（見圖2）和散點圖（見圖3）可知，該回歸模型不存在截面數據常見的異方差問題。再次，進行回歸分析，分析結果見表3。從表3中可知，模型的容差在0-1的取值范圍內，VIF值也在可接受的標準范圍內（0＜VIF＜10），說明各變量之間不存在多重共線性問題。根據結果顯示，調整的R方為0.636，表示能解釋總變量為63.6%，F值為6.947，顯著性概率0.003＜0.01，說明該模型總體效果達到顯著性水平。同時，政治領導力、公眾需求的顯著性分別為0.359和0.158，說明政治領導力和公眾需求影響政府數據開放平臺發展水平的假設未通過檢驗，即H2和H4不成立；政策數量、地方經濟發展水平的對數和信息產業發展水平的對數在0.05上顯著，因此H1、H3和H5成立。

表2 變量與數據

圖2 標準化殘差的常態P-P圖

4 討論

圖3 回歸模型的散點圖

表3 回歸模型分析結果

本研究基于政府創新擴散理論，建立“政治-經濟-社會”三要素模型來探究政府數據開放平臺發展水平的影響因素。通過回歸分析發現，政策數量、地方經濟發展水平和信息產業發展水平正向影響政府數據開放平臺發展水平，而政治領導力與公眾參與對其的影響不顯著。

（1）政策數量正向影響政府數據開放平臺的發展水平。從我國地方政府數據開放的現實情況來看，雖然大部分城市出臺了與數據開放或數據共享相關的政策，但絕大多數是將該政策嵌套在大數據、信息公開、“互聯網+”等政策中，缺少具體、專門的政府數據開放政策，導致政府部門在執行上述政策時，可能因目標不明確，而在具體操作時存在難以協調與把控的現象，以致其中數據開放有關政策的實施未達到預期效果。［28］因此，本研究推論政府數據開放政策作為政治要素的關鍵內容對政府數據開放平臺的發展水平起著重要作用，地方政府頒布明確、完善、科學、具有針對性的政府數據開放政策更有利于數據開放運動的有效開展與價值實現。［13］如，貴陽市政府在《貴陽市政府數據共享開放條例》中明確提出總則、數據采集匯聚、共享、開放、保障與監督、法律與責任等具體內容，使得其數據開放平臺的建設有據可依，同時顯示出較高的發展水平。

（2）雖然許多學者認為政治領導力對于政府戰略的推進起著關鍵作用，［6,17］但本研究的數據分析顯示政治領導力對于數據開放平臺發展水平的正向影響并不顯著。筆者認為可能的原因有兩方面：一是本研究選擇衡量政治領導力的指標為領導年齡，而沒有選擇其他的個人信息，如，最高學歷、畢業院校、性別等，［25］使得對政治領導力的衡量不夠全面；二是據心理學研究顯示，中年領導者往往更具創新性、包容性和敏感性，容易接受新鮮事物和觀念，有更強的開拓精神，而老年領導者則擁有豐富的從政經驗，處理政治事務的方式方法更具領導性與穩定性。［29］可見，不同年齡的領導者各有其行為特點，因而用領導者年齡代表政治領導力進行分析所得出的結果具有不確定性。因此，未來研究應提升測量政治領導力的全面性和準確性。

（3）回歸分析結果顯示假設H3通過檢驗。從全球范圍來看，開放數據發展程度較高的國家，其經濟實力也較好，這一現象在我國也得到同樣的體現，說明地方經濟發展水平越好，越有利于政府數據開放平臺的建設。［20-21］政府數據開放作為一項新興的政府戰略，良好的財政支持是其有效發展的重要保障。［19］此外，當地方經濟水平提高、企業效益提高、人民生活水平提高，公眾和企業將有更多的時間和財力進行包括互聯網行為在內的活動，從而能夠產生海量的數據供公共部門采集。當采集的數據越精確、越全面，政府部門通過數據開放平臺所公開的數據才能更有力地激發社會對數據的需求力與消費力，發揮數據背后的潛在價值。［30］因此，經濟要素是一項促進政府數據開放平臺發展的重要因素。

（4）信息產業發展水平對于政府數據開放平臺的發展至關重要。隨著信息技術的發展和網絡的普及，國家開始大力推進大數據、云計算和“互聯網+”等戰略，這些戰略的實施一方面推動信息產業的發展，另一方面也通過信息產業的發展進一步促進戰略的實施。如，馬海群指出，開放政府數據作為大數據戰略中的重要組成部分，也受到信息產業發展水平的影響。［22］并且，信息產業作為極為重要的技術性產業，是全面數據采集、支撐數據開放、保障數據安全、促進數據利用的重要基礎。［31］

（5）公眾需求影響數據開放平臺發展水平的假設沒有通過檢驗。由于目前我國地方政府數據開放平臺仍處于起步階段，公眾對該平臺的知曉情況較差，故而利用程度也較低。［21］同時，根據數據開放的標準，政府所開放的數據是不加解讀的原始數據，對該部分數據的解讀需要具備一定的專業知識與數據處理能力，因而該門檻阻礙了社會公眾對政府數據開放的使用。就現階段來說，公眾需求程度還難以起到促進政府數據開放平臺發展的作用。

5 結論

5.1 結論與啟示

本研究通過構建的“政治-經濟-社會”三要素模型來解釋政府數據開放平臺發展水平差異的原因，通過定量分析得出政治要素中的政策數量、經濟要素中的地方經濟發展水平、社會要素中的信息產業發展水平共同影響著政府數據開放平臺的發展水平。由此，本研究認為，發展水平差異的原因在于各地區政治、經濟和社會發展程度的不均衡。具體來講，地方經濟發展水平與信息產業發展水平作為基礎性條件，是政府數據開放平臺建設的物質基礎，而我國各地區之間經濟差異大、信息產業規模不同，使得政府數據開放平臺的發展程度不一。此外，部分地區雖然經濟和信息產業發展水平較好，但平臺的建設水平仍相對較差，本研究認為可以用政策因素進行解釋。政策作為政府行為的綱領能明確具體的目標，并在實施過程中起著有力的監督作用。［32］因此，對于政府數據開放這一創新活動，政策是影響其發展水平的最關鍵因素。

通過本研究，希望可以啟發我國地方政府數據開放平臺的建設思路。① 制定開放政府數據的專項政策。雖然國家和各省市已出臺一些相關政策，但開放數據政策僅作為其中的部分內容，使得開放數據戰略得到的關注較為有限，甚至部分地區只是將其作為其他目標的輔助性政策。因此，需要制定具體的開放數據政策來促進政府部門關注數據開放本身，同時便于從頂層設計的角度來落實數據開放的方方面面。② 依靠與促進經濟水平發展。地方經濟水平的提高與政府數據開放的發展存在依賴與促進的雙向關系，全方位擴大經濟規模、提升經濟水平與人民生活質量有利于數據的產生與消費。③ 重視信息產業的基礎性作用。信息產業的發展作為政府數據開放的現實基礎，在采集數據、整理數據、公開數據、安全保障上都推動政府數據公開的發展，更重要的是依托信息技術建立數據產業生態環境，激發數據的應用與價值創造。

5.2 不足與展望

本研究首次運用相關統計數據分析政府數據開放平臺發展水平影響因素的研究，仍存在一些不足。首先，本研究的樣本數量較少，僅探究了《報告》中18個地方數據開放平臺。隨著政府數據開放平臺的不斷建設，未來研究應進一步擴大樣本量。其次，本研究中部分自變量的測量指標過于單一，如，政治領導力只采用領導者的年齡進行衡量，可能難以較好地反映變量本身的情況，因此變量的測量指標仍有待進一步考量。