環保領域違法失信聯合懲戒顯威力

胡巍

一家企業違規排污，收到的罰單可能不只來自環保部門，它還可能無法獲得政府供應的土地，企業發債也會受限。

這是因為環境信用體系的建立。

企業環境信用評價，指環保部門根據企業環境行為信息，按照規定的指標、方法和程序，對企業遵守環保法律法規、履行環保社會責任等方面的實際表現，進行環境信用評價，確定其信用等級，并向社會公開，供公眾監督和有關部門、金融等機構應用。

引入信用機制，是在環境保護工作中引導企業環保自律和創新環保監管方式的有力舉措。建立企業的環境信用記錄，將企業的環境信用信息與其他部門實現“互聯互通”，并向社會公開，形成“一處失信，處處受限”的守法氛圍。

近年來，圍繞建立和完善企業環境信用評價制度，生態環境部推進企業環境信用評價試點，推動企業環境信用信息公開，聯合相關部門出臺了《企業環境信用評價辦法（試行）》（下稱《辦法》）、《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》、《關于對環保領域違法失信聯合懲戒備忘錄》等文件。

在實踐中，生態環境部聯合證監會對江蘇輝豐等嚴重失信企業開展聯合懲戒，堪稱經典案例。

江蘇輝豐污染環境為何引發證監會關注？

2018年第18期《中國經濟周刊》刊發《輝豐股份遭遇環保督察風暴背后》，對江蘇輝豐造成的環境問題進行了詳細報道：作為農藥企業，輝豐股份（002496.SZ）啟動A股上市之際，其涉嫌污染環境，偷埋暗管排放有毒污水等情況就被曝光，但在質疑聲中仍于2010年11月上市。近8年來，不斷有村民和媒體揭露其污染行為，直到今年被相關部門徹底查處。

近日，生態環境部相關部門負責人向《中國經濟周刊》記者提供的資料中，回顧了對案件處理的部分經過，從中不難看出，生態環境部、證監會、深交所等均參與到對江蘇輝豐的懲戒中。

公眾環境研究中心（IPE）主任馬軍在接受《中國經濟周刊》記者采訪時，對案件的處理進行了分析：“多部門聯動的力度比過去大很多。生態環境部的行動非常快速，通知了證監會，涉及違法的部分還通知了公安部門，對涉案人員進行了拘留。信息能在第一時間進行分享，是聯合行動的一個基礎。各部門的分工不一樣，生態環保部門進行監管、通報，公安部門對涉案人員進行拘留，證監部門則不是從環保角度，而是從信息披露角度入手。”

生態環境部相關部門負責人指出：“江蘇輝豐作為上市公司，理應嚴格按照證監會的有關規定，在年度報告和半年度報告中披露其所受到的環保部門做出的行政處罰的信息。但是企業在今年被爆出環境違法事件后，其2017年年度報告中被發現均未披露任何環境行政處罰信息。”

據了解， 2016年中央環保督察組進駐江蘇后，先后兩次將群眾對江蘇輝豐的舉報交辦當地政府部門，但鹽城市及大豐區在查處過程中，僅就企業環境管理提出整改要求，未對偷排高濃度廢水問題開展針對性調查，最終以舉報不實為結論向社會公布結果。

對此，馬軍說：“政府的誠信也會影響到企業誠信，比如對企業信用等級的評定，政府發布的信息本身就是各界進行評價、判斷的依據，如果這個依據本身失實，很可能造成誤導。”

聯合懲戒效果明顯，江蘇輝豐遭遇跌停

生態環境部相關部門負責人指出：“環保信用評價體系作為一種環境管理手段，具有全面、直觀、公開、共享等特點。全面，是指環保信用評價全面反映企業環境行為。直觀，是指環保信用評價結果以顏色標識，直觀醒目。《辦法》規定，企業的環境信用，分為環保誠信企業、環保良好企業、環保警示企業、環保不良企業4個等級，依次以綠牌、藍牌、黃牌、紅牌標識。公開，是指環保信用評價結果必須向社會公開。共享，是指環保信用評價結果共享至發展改革、銀保監、證券、國有資產管理、商務等部門，作為聯合獎懲的依據。”

在對江蘇輝豐的處理中，除罰款、對涉案人員采取包括刑事拘留在內的措施，聯合行動還對企業產生了其他實質上的影響。據生態環境部相關工作人員介紹，“江蘇輝豐4月23日周一開市即跌停，此后連續兩天分別下跌3.10%、2.56%，反映投資者對該公司價值預期的市盈率持續、急劇下降，5月23日市盈率僅為12.38倍，是聯合行動之前（4月19日）的37%。”

7月19日晚，輝豐股份公告稱，因兩項目環保違法，公司收到江蘇省環保廳《行政處罰事先（聽證）告知書》。

馬軍評價說，信用體系的建設，能使多方參與進來，并調動市場力量。“市場的力量往往是更優選擇，它較少占用行政資源，并和商業行為結合在一起，獎優罰劣。江蘇輝豐被曝光后，股價下降趨勢明顯，對公司來說，帶來的后果可能比證監會和環保部門的罰款更嚴重，因為股價是上市公司特別看重的。”

亞洲清潔空氣中心北京代表處總監付璐向《中國經濟周刊》記者分析說：“目前國家對環境管理的變化，核心是把責任落實到企業頭上。過去政府管得多，但現實是企業數量大，很多事情管不過來。環保法修改后的一個方向是企業應該承擔的責任就必須由企業承擔，包括企業必須向政府提交相關環境信息。”

如何確保環境服務機構誠實守信？

“建立信用評價，是否只是政府的任務值得商榷。政府當然應該參與，但作用更多地集中在監管和信息充分披露方面，這只有政府才能做到。但在國際上，建立信用評價主要是第三方在做。尤其是對環境信息的運用，包括使信息容易被獲取，這方面可能市場的能力更大。”馬軍說。

如何保證企業及第三方機構向政府與社會反饋的信息真實有效？2015年11月27日，原環保部和國家發改委下發的《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》也提出：環評機構、環境污染第三方治理機構、環境監測機構和機動車排放檢驗機構等環境服務機構在提供環境服務活動中，應當誠實守信，不得弄虛作假。

生態環境部相關部門負責人告訴《中國經濟周刊》記者，“為進一步推動環境服務機構誠實守信，杜絕弄虛作假行為，一方面，應當加強對環境服務機構的監督管理，完善相關法律法規規定，依法依規查處環境服務機構在環境服務活動中的弄虛作假行為；另一方面，可以發揮信用約束機制的作用，將受到處罰的環境服務機構相關情況向社會公眾和相關部門公開共享，推動跨部門、跨領域的聯合懲戒，形成‘一處失信處處受限的聯合懲戒格局，提高弄虛作假環境服務機構的違法成本，推動環境服務機構誠信經營。”

確保環境服務機構不弄虛作假，馬軍認為也應該通過提高造假成本的方式來解決。“現在我們在法律上更加完善了，比如新的環保法規定，篡改、偽造環境數據甚至可以入刑。在國際上，對數據造假的行為，處罰力度高于排放超標等行為。環境服務機構的失信行為會被公開點名，而在一個誠信社會里，這樣的機構很難繼續生存，所以他們非常看重名譽。而在國內，目前違法成本還不高，IPE開發‘蔚藍地圖APP進行信息披露，有針對第三方機構違規記錄的板塊，但一些有違規記錄的機構依然紅紅火火做著生意，說明我們的一些懲戒機制還沒完全到位。所以建設環境信用體系與社會信用體系兩者是相輔相成的，環境信用體系不可能獨立于社會信用體系而建成。”

付璐則介紹：“國外的一個經驗是，政府可以隨時抽查，一旦發現虛假信息，處罰力度很大。汽車廠商大眾曾對排放數據造假，據我們掌握的情況，一共被處罰了250億美元，是空氣治理方面歷史上最大的一筆罰款。臺灣地區也有先進經驗，據桃園當地官員向我們介紹，他們曾發現企業違規排放，對其進行處罰時，并不只對發現問題的當天進行處罰，而是認為其過去5年的每一天都在違規排放，一次性開出了折合人民幣1億多元的罰單。在大陸，違法成本太低有時也受限于處罰上限的法律依據。”

從不到2000條到100萬條，環境信息披露領域已取得歷史性進展

目前，我國正在大力推進建設分級分類環保信用評價體系。

生態環境部相關部門負責人告訴記者：“分級分類環保信用評價體系中，‘分級是指省、市、縣三級生態環境部門，根據環保信用評價方案規定，各自或協同開展環保信用評價工作；‘分類是指對排放污染物的生產經營類單位，環境影響評價、環境監測等環境服務類機構開展環保信用評價工作。目前，分級環保信用評價體系已經建立，分類環保信用評價工作正在有序開展。”

該負責人介紹，分級建立環保信用評價體系方面，全國已經有20個省級環境保護部門印發了企業環保信用評價制度或實施方案，江蘇、福建、湖南、四川、廣東等省份，建立了省、市、縣三級企業環保信用評價工作機制；上海、江蘇、浙江、安徽“三省一市”建立了企業環保信用評價的區域聯動機制。目前，各級環境保護部門已經公布了2016年企業環保信用評價結果，共涉及企業近4.5萬家。

分類開展環保信用評價工作方面，一些省份的生態環境部門，積極探索擴大環保信用評價對象范圍，逐步建立覆蓋排污企業、環境服務機構的分類評價體系。例如，廣東、重慶、浙江等近10個省份的省級環境保護部門，將環境影響評價機構及從業人員也納入信用評價范圍，運用信用手段強化對環境服務行業的事中事后監管，創新環保監管方式方法，推動環保部門從過度依靠行政手段向綜合運用法律、經濟、技術和信用約束等手段轉變，降低監管成本，提高環保監管效能。

馬軍表示：“在中國，環境信用評級已經開始普及，我們能夠看到進展。但也有一些地方政府沒有輔之以充分的環境信息披露。在這種情況下，評級的準確性和可信度、公信力都受到影響。如果出現這種情況，環境信用評級的作用就會變得十分有限。”他特別提出：“環境信用評價，說到底是需要以信息、數據作為基礎的，否則評價就缺乏依據，導致最終評價結果不準確。”

在信息披露方面，我國也取得了相當進展。馬軍介紹：“2013年，IPE聯合其他25家機構提出污染源信息全面公開倡議，當年全國兩會期間，一些人大代表、政協委員提出的建議也得到積極反饋，原環保部要求從2014年起開展信息的實時公開，此后環境信息的數量就有了很大增長。”

他舉例說：“IPE收集環境信息始于2006年，信息的源頭主要是來自政府的官方發布，當年收集還不到2000條，但到今年6月已累計達到了100萬條，因為政府在信息公開方面取得了歷史性的進展。這還只是企業環境超標、違規方面的信息，其他環境信息的數量就更多了，可能每天都能達到百萬級別。因為有些企業是每個小時都在發布，成為動態的數據平臺。環境信息評級由于可能是一年評一次，相對比較靜態，還不足以支撐綠色金融、保險方面的工作，但動態數據可以更好地提供輔助，因為能看到企業發生的變化。”

聯合懲戒江蘇輝豐

3月29日，媒體報道江蘇輝豐公司環境違法問題后，生態環境部政法司及時跟進，通報證監會、深圳證券交易所。

3月31日，深交所發布《關于對江蘇輝豐生物農業股份有限公司的問詢函》。

4月20日，生態環境部官方網站發布《生態環境部通報鹽城市輝豐公司嚴重環境污染及當地中央環保督察整改不力問題專項督察情況》，指出江蘇輝豐公司環境違法問題嚴重，包括：一是非法處置危險廢物，二是違規轉移和貯存危險廢物，三是長期偷排高濃度有毒有害廢水，四是治污設施不正常運行。

4月21日，深交所發布《關于對江蘇輝豐生物農業股份有限公司的關注函》。

4月23日，證監會就江蘇輝豐公司的信息披露違法違規問題對其進行立案調查。江蘇證監局在證監會的統一部署下，決定依法對輝豐股份涉嫌信息披露違法違規事項立案調查。

同日，中國上市公司協會發布《中國上市公司協會關于輝豐股份嚴重環境污染事件的公告》，強烈譴責輝豐股份環境違規和造假行為。

6月8日，深交所正式做出《關于對江蘇輝豐生物農業股份有限公司及相關當事人給予紀律處分的決定》，主要指出兩點問題：

一、江蘇輝豐2016年定期報告社會責任情況披露不真實、不完整。江蘇輝豐2015年、2016年利用無防滲漏措施的雨水管溝輸送高濃度生產廢水，危險廢物堆放未設置危險廢物識別標志。2016年7月28日，鹽城市大豐區環保局出具行政處罰決定書，因公司存在部分危廢及中間體露天堆放、未入庫的危廢未進行網上申報，合計罰款人民幣5萬元。輝豐股份在2016年定期報告第五節重要事項第十八項“社會責任情況”中的披露內容，與上述環保違規事項和行政處罰決定書中認定的違規事實不相符，存在披露內容不完整、不真實的問題。

二、未及時如實披露高管人員無法履職事項：2018年3月中下旬，生態環境部成立督察組對輝豐股份嚴重環境污染問題開展專項督察，輝豐股份副總經理奚圣虎于3月21日被連云港市灌南縣公安局刑事拘留，無法正常履職，輝豐股份未能及時披露奚圣虎無法正常履職的事實。

責編：陳惟杉