第一個鐵路中長期規劃的制定和修改

張國寶

2004 年，鐵路中長期規劃順利獲批，在這個規劃指導下，我國有序地開展了鐵路建設。2008 年，根據鐵路建設快速發展形勢，也為了應對國際金融危機，加大基礎設施建設，又對2004 年的鐵路中長期規劃進行了修訂。

現在14 年過去了，我國的鐵路技術和運營狀況都發生了天翻地覆的變化，2017 年重新制定了新的鐵路中長期發展規劃，將原定的四縱四橫鐵路客運專線擴大到八縱八橫。

如今，高鐵已經成為中國制造的一張靚麗名片。

一、鐵路中長期規劃的編制程序

按照制定重大經濟發展規劃程序的要求，通常行業規劃首先由行業主管部門做大量的基礎工作，拿出規劃的初稿意見，報國家發展改革委員會做好與其他經濟部門的銜接，綜合平衡考慮。

例如，鐵路是包括水運、民航、公路等在內的綜合交通運輸中的一個組成部分，需要與其他交通運輸方式做好銜接，合理配置。鐵路承擔著大宗貨物的運輸任務，煤炭產量的一半、十幾億噸煤炭要靠鐵路運輸，必須與煤炭需求增長情況相銜接，做好煤炭產地和消費地的鐵路建設規劃。做好煤炭運輸大通道的規劃是鐵路規劃的一項重要內容。鐵路還承擔著糧食、礦石、農用物資的運輸任務，也必須與這些經濟部門的規劃布局相銜接。

改革開放，特別是加入WTO以來，我國外貿進出口貨物量迅速增長，鐵路也必須與主要外貿進出口港口做好規劃銜接。與周邊國家的鐵路系統相聯結也是新的對外開放形勢下鐵路規劃必須考慮的內容。同時鐵路還承擔著兵員運輸任務，如每年的新兵入伍和復員轉業軍人運輸等國防動員的公益性任務，與國防建設密切相關，這需要在更高的宏觀層面來做好綜合規劃。這就是為什么重要行業規劃在行業主管部門的工作基礎上，要報國家發改委綜合平衡、銜接才能形成向國務院的報審稿，由國務院最后審定的原因。

二、鐵路中長期規劃的編制背景

中國國土遼闊，人口眾多，資源分布不均衡，鐵路作為最重要的公共交通之一，一直承擔著大宗商品、人流的主要運輸任務。不僅是改革開放后，自新中國成立以來，如果說能源還有在經濟發展低迷時供應相對寬松的時候，鐵路運輸則始終處于緊張狀態。鐵路一票難求，春運不堪回首的擁堵狀況相信過來人都記憶猶新。

因此火車晚點、服務差、地下黑票橫行是常態。每年煤炭訂貨會如騾馬大會，其實分配的不是煤炭供應量，而是能不能拿到鐵路運力。隨著改革開放后經濟的快速發展，鐵路越來越不堪重負。

同時，鐵路還承擔著兵員調動、大學生寒暑假半票、抗災救災等公益性任務，所以又被稱為準軍事部門。鐵路部門的經濟效益很難計算，計劃經濟色彩濃厚，投入不足，欠賬越來越多。以和公路建設比較為例，改革開放后公路從交通部下放到地方，允許多種所有制投資公路，公路每年的投資達到4000億元。而鐵路投資資金來源單一，靠鐵路自身經營收入投資幾乎為零。主要靠每噸公里鐵路貨運收取3.3分的鐵路建設基金，糧食等運輸還免征鐵路建設基金。按當時的運輸量，一年可籌集四五百億元，還要有一部分以新還舊，實際能投入鐵路建設的也就三四百億元。再加上每年發的一部分債，貸點款，每年能投入鐵路建設的只有500多億元，只有公路投入的1/8。

同時，我國的鐵路技術雖然有了一些進步，但是國際比較十分落后，電氣化鐵路和復線比重很小，鐵路機車車輛普遍運行速度在每小時幾十公里，車廂以藍皮車為主。而日本自1964年就有了引以為傲的速度達每小時200公里以上的新干線，德國和法國分別開發了動力分散型的ICE、動力集中型的TGV。

但另一方面，一些經濟學家受西方一些做法的影響，把鐵路說成是夕陽產業，并且以美國在拆鐵路為例。這些觀點顯然是脫離了中國的實際。中國國土遼闊，人口眾多，資源分布不均，作為公共交通的鐵路運輸有著舉足輕重的作用，這和有些國家不一樣。美國的國土面積和中國差不了太多，美國高峰時有40多萬公里的鐵路通車里程，隨著一些廢舊礦山的退出，一些通往礦區的鐵路，美國確實廢棄了一些。鐵路運輸也受到發達的高速公路網的競爭，但仍有鐵路通車里程20多萬公里。而中國在制定鐵路中長期規劃的2004年，也只有通車里程6萬多公里，和美國差距甚遠。以美國拆鐵路為例，顯然是脫離了國情。

朱镕基總理一直十分重視鐵路的重要性，關心鐵路建設。我記得他在任總理以后的第二年，即指示當時的國家發展計劃委員會在1999年的原定鐵路建設計劃中，當年增加1000公里的建設任務。他在視察完四川回北京后，還特意指示我們要加快內昆鐵路的建設。

鐵路中長期規劃就是在這樣的背景下開始編制的，規劃的目的要扭轉鐵路運輸滯后于經濟發展的問題。鐵路中長期規劃的編制工作始于朱镕基任總理后的1998年，到2004年初國務院批準，經兩屆政府，也經歷了兩任鐵道部部長，鐵道部為此付出了巨大的努力。

三、鐵路中長期規劃的主要內容和亮點

新編制的鐵路中長期規劃的規劃期從2003年到2020年，并且提出了2005年和2010年的階段性目標。除了提出到2020年鐵路運營里程達到10萬公里、建設客運專線1.2萬公里、客運專線時速在200公里以上等量化指標外，還有以下亮點：

一是規劃了客貨分流的四縱四橫快速客運通道。此前，我國的鐵路都是客貨混運的，所以運輸效率低下。

二是在經濟發達和人口稠密的珠江三角洲、長江三角洲和環渤海地區規劃了城際客運系統。

三是順應鐵路運輸方式的變化和進出口貿易需要，在主要樞紐站和重要港口，規劃了18個集裝箱運輸中心站，開行雙層鐵路集裝箱運輸。

四是重點規劃了北煤南運鐵路運輸通道，并且與重要海運港口銜接，運能達到15億噸/年以上。

五是大幅度提高了電氣化鐵路和復線的比例，達到50%。新增復線1.3萬公里，既有線改造成電氣化線1.6萬公里。

六是規劃了西南中越、中老、中緬通往東南亞國家的鐵路通道，西北經新疆阿拉山口和霍爾果斯口岸通往中亞和歐洲的歐亞大陸橋。擴大經綏芬河和滿洲里口岸，與俄羅斯遠東地區連接的鐵路通道。這實際上為今天提出的絲綢之路經濟帶預做了安排。

七是維護國家安全，加大西部路網布局，增強向西南、西北、東北的運力。

八是提高鐵路裝備國產化水平，大力推進裝備國產化工作。

四、發改委對鐵道部上報的鐵路中長期規劃草案的修改

鐵道部對鐵路中長期規劃編制做了大量工作，其間與國家發改委（2003年前為國家發展計劃委員會）也做了多次溝通。草案上報國家發改委后，我在征求地方和部門意見基礎上提出了以下修改意見：

1.哈爾濱到滿洲里鐵路是通往俄羅斯西伯利亞地區的主要通道，隨著中俄睦鄰友好關系的改善，以及振興東北老工業基地，兩國的貿易額增加。但是可能是歷史遺留的原因，哈爾濱至滿洲里復線只通到海拉爾，海拉爾至滿洲里仍是單線，鐵道部草案可能忽略了這一點，報來的草案仍是單線，我建議哈爾濱至滿洲里應全線改為復線，鐵道部欣然接受了修改建議，寫入了后來國務院批準發布的鐵路中長期規劃中。

2.廣西北部灣沿海有北海、防城港、欽州三個港口城市，廣西一直想依托這三個港口城市建設出海通道。但是廣西沿海的北部灣海域水深條件卻不夠好，航線的水深有的只有五六米深，對于大船進出水深不夠，需要加深航道。比較臨近的廣東湛江港，水深條件較好，有條件建設出海的深水港，所以鐵道部的規劃中，湖南向南的焦柳線到廣西黎塘以后，就折向廣東湛江，把湛江作為河南到湘西，再到廣西的鐵路的終點。焦枝線是三線建設時重要的鐵路，這條西部的南北通道的出海口選在了廣東湛江，廣西當然感到失落。當時馬飚同志任廣西壯族自治區主席，多次向我反映，希望能將出海口選在防城、欽州。沒想到黎塘以后鐵路線終點的出海口沒有放在防城、欽州，廣西和鐵道部在這個問題上意見不一致。我經過反復考慮后，認為現在的路網密度還不夠，從長遠看，通往湛江和通往廣西防城、欽州、北海都是需要的，所以建議鐵路中長期規劃中焦柳線到廣西黎塘后，同時規劃兩條線路，一條通往廣東湛江，一條通往廣西北部灣沿海港口，把兩家的意見都吸納進來。

3.鐵道部中長期鐵路發展規劃草案中太中鐵路（山西太原到寧夏中衛）是在兩城市間畫了一條直線，這樣鐵路建設距離最短，但是卻繞開了寧夏回族自治區的首府銀川。如果太中鐵路要經過銀川，鐵路線就要稍做一些拐彎，增加了線路的長度。我覺得寧夏回族自治區的這一意見是應該考慮的，銀川畢竟是寧夏回族自治區的首府，所以商議后太中鐵路線經過了銀川。

4.鐵道部中長期鐵路網發展規劃草案中，從南疆的喀什到西藏的拉薩沿邊境線畫了一條弧線，規劃了一條新藏線。從路網分布來看，從新疆到西藏沿西南邊境鐵路線是一片空白，畫上這條線看上去使路網規劃比較完整，但是這條線的沿線人煙稀少，也幾乎沒有什么運輸物資，從長遠看國防建設也許是需要的，但是由于剛剛建設了青藏鐵路，正在規劃滇藏和川藏鐵路，新藏鐵路線的建設還可以延后再考慮，所以我主張在這次鐵路中長期規劃中暫時不考慮從新疆喀什到西藏拉薩沿西南邊境的新藏鐵路線。在向國務院常務會議匯報時，我特意說明了這一點。時任國務院秘書長的華建敏同志在會上問我，你的意見到底是同意建這條線？還是不同意建？我明確回答，我的意見是這次鐵路中長期規劃暫不考慮這條線的建設，他聽了點了點頭，其他的國務院領導也都贊成這一意見。所以后來發布的鐵路中長期規劃中，沒有將這條線路列入。

5.鐵路中長期規劃中，還有一條從新疆的哈密到內蒙古臨河畫一條直線，這樣可以使北京到新疆有一條直線距離最短的鐵路線相連。這條鐵路線經過的地段也都是一些荒漠和人煙稀少的地區，但是長期以來中國東部通往新疆只有從連云港到蘭州、再從蘭州到新疆這條歐亞大陸橋，所有通往新疆乃至中亞和歐洲的貨物和人員都只能經過這條鐵路線。而且這條鐵路線起自連云港，經徐州、鄭州、西安到蘭州，如果是從東北、華北來的貨物或人員都要繞道到這條線上，增加了運輸距離。所以從方便東北、華北到新疆，從哈密到臨河鐵路距離最短，是十分必要的，可以改變單純依靠連云港至新疆這條鐵路線運輸的現狀，增強了東部地區與新疆的鐵路交通聯系，無論從經濟意義還是國防安全考慮都是十分重要的。所以在向國務院匯報時，我特別強調了這條線路雖然經過地區也是荒漠和人煙稀少，但是應當優先考慮建設。國務院審議時采納了這一意見，將哈密至臨河鐵路線列入了鐵路中長期規劃。

6.鐵路中長期規劃中故意留下一個漏洞。由于對建設中國的高速鐵路網，此前在技術路線選擇上，是按磁懸浮鐵路建設還是按常規的輪軌高速鐵路建設，一直存在爭議，后來主流意見認為京滬高鐵還是應該按輪軌技術進行建設。鐵路中長期高速客運專線采用輪軌高速鐵路組網，這樣就只在上海龍陽路至浦東機場建設一條長30公里的磁懸浮鐵路。這條短距離的磁懸浮鐵路只能說是一個樣板工程，距離太短，所以有領導人一直希望能夠有一條線路按磁懸浮來進行建設。考慮到上海和杭州是兩個相鄰的經濟發達大城市，人員來往密切，距離約200公里，為了平衡各種意見，所以暫時將上海至杭州這一最重要路段，在鐵路中長期鐵路規劃客運高速專線中開了天窗。在上海、杭州之間沒有客運專線連接起來，只規劃了京滬終點站是上海。杭州至寧波、溫州，再沿東南沿海到福建廈門，直到廣東的深圳（杭、甬、福、深客運專線），這也是四縱四橫當中的一縱。這樣，上海和杭州之間的這一重要路段沒有規劃專用的輪軌客運專線，所以快速客運通道開了一個“不合理”的天窗，以便為今后繼續討論磁懸浮和輪軌方案留下討論余地。鐵道部很明白這一點，當然他們是主張按輪軌高速鐵路組成全國客運專線鐵路網的，不能讓這一重要路段開天窗。所以鐵道部一天都沒有停止在滬杭間建高速客運專線的想法。在京滬高鐵終點上海站的選址上，最初鐵道部選在七寶，而不是現在的虹橋站，也有這個因素影響，為了將來將京滬高鐵延伸到杭州更為方便。當然現在看，不論上海和杭州間將來要不要建磁懸浮列車線，將京滬高鐵和杭甬溫客運高鐵用輪軌高鐵聯結成網都是必須的。當時是為了避免爭議暫時擱置起來。

在編制鐵路中長期規劃的工作中，國家發改委和鐵道部相互密切配合，互相尊重，對國家發改委提出的修改意見，鐵道部完全采納。

責編：周琦