彭森：改革要從問題導向轉向目標導向

姜璇

“從改革開放40年來看，可能前期更多強調的是問題導向。按照中共十九大的要求分兩步走，就要考慮根據目標導向的原則積極推進產權制度、要素市場化配置等一些重點領域和關鍵環節改革的攻堅突破。”

1978年被認為是改變命運的開端，對中國整個國家來說是這樣，對個人亦是如此。

那一年，高考制度恢復，彭森參加了第一批全國統考，考入北京大學經濟系，來到當時熱氣騰騰的北京。

和他一起入學的同學們雖然在年齡上有著幾歲到十幾歲的差距，但是在目標理念上都是一致的——他們都在思考如何改變一個“百廢待興”的中國。

中國是農業大國的事實決定了改革初期的突破口在積貧積弱的農村。大學期間彭森最關注就是農村改革，“當時中央農村政策研究室在做一個‘百村調查，我們專門跑到農村一個村一個區地做調研，給中央寫報告。”

畢業后彭森回到家鄉分配到遼寧省委政策研究室工作。當時正值東北工業結構調整和城鄉所有制結構劇烈變革，受到經濟學家孫尚清主編的《中國經濟結構問題研究》啟發，他開始思考探索遼寧的十大結構改革課題，并發表一些研究成果。1984年彭森成為遼寧省委破格提拔的兩名大學生副處長之一。

1985年，彭森從遼寧省委政策研究室調入圍家體改委，開始了長達30余年更接近改革核心的工作，親身經歷了改革中大大小小的故事。

1980年5月，國務院經濟體制改革辦公室成立。兩年后，1982年3月，五屆人大批準正式設立國家經濟體制改革委員會（以下簡稱“國家體改委”）。國家體改委的規格高于一般部委，超越部門的利益。在很長時期中，國家體改委的主任均由時任國務院領導兼任。2014年成立的“中央全面深化改革領導小組辦公室”，就參考了原國家體改委設立時的職能、架構和運行機制。

“當時體改委的主要工作是規劃、協調和試點，規劃是做改革的總體設計。協調是各部門之間的政策協調，還有一個重要任務就是組織試點。凡是重大改革先要試點總結經驗，然后再全國推廣。”彭森見證了改革目標模式演進的整個過程，“從高度集中的計劃經濟到中共十二屆三中全會提出有計劃的商品經濟，再到中共十四屆三中全會確立社會主義市場經濟，這些都需要在改革試點探索的基礎上，總體規劃、頂層設計。”

上世紀90年代初，“姓資姓社”的爭論甚囂塵上，社會主義市場經濟究竟是什么樣的模式，國內外都在觀望。

“中國提出的社會主義市場經濟，是什么概念？”這是英國前首相撒切爾夫人1993年訪華時問的第一個問題。同為牛津大學校友的彭森陪同撒切爾夫人會見我國黨政最高領導人，一路解釋中國社會主義市場經濟的基本內涵和總體框架。

1992年鄧小平南巡講話后，彭森和國家體改委同事們受命開始著手研究社會主義市場經濟的目標和框架任務。當時國家體改委主任陳錦華決定組織力量研究社會主義市場經濟的目標模式和改革步驟，在時任體改委秘書長王仕元領導下，同為綜合規劃司副司長的彭森和曾國祥倆人具體負責牽頭，在三元橋的實華飯店，組織十多人進行專題研討，進一步對社會主義市場經濟的總體框架進行闡釋。

中共十四大召開前夕，1992年10月5日，《建立社會主義市場經濟體制的基本設想》完成，后又被稱為“實華報告”。這為翌年召開的中共十四屆三中全會提出的社會主義市場經濟體制的“四梁八柱”提供了系統的理論準備。四梁八柱是源于中國古代建筑學的術語，當時被引申為改革主要領域中各項任務的概括。在現今全面深化改革時期的頂層設計中，“四梁八柱”被重提。

“這是個比較形象的說法，除了農村改革、所有制改革、市場價格改革和宏觀調控體制改革被稱為“四梁”以外，還有八個具體改革任務，相互聯系支撐，共同構成改革的基本框架。”彭森解釋道。在實華報告基礎上，彭森、曾國祥編寫的《市場經濟總體構思》一書于1992年底出版，第一次明確提出了“市場在社會資源配置中起基礎性和決定性作用”。這個概念直到20年后才寫入十八屆三中全會的文件之中。在彭森看來，社會主義市場經濟的探索，走的是一條問題導向和目標導向相結合的漸進式改革路徑。

從一開始在體改委任職，一直到后來出任國家發改委副主任，再到十二屆全同人大常委、財經委員會副主任，彭森見證了幾十年來一系列重大改革的決策過程。在他看來，從1978年到2018年的四十年巨變，改革一次次突破舊體制、舊思維的桎梏，不斷探尋更合理的生存空間，并不經意地埋下新一輪改革的契機和動力。

過去的改革主要強調問題導向，今后要側重目標導向

中國新聞周刊：你曾提出中國改革推進的方式可分為問題導向和目標導向兩類，這在40年改革開放中是如何體現的？

彭森：問題導向和目標導向是我最早在一次內部會議上提出來的。當時對于改革要堅持問題導向的看法比較一致，后來包括領導同志講話、中央的文件也多次提及。中國改革沒有一個固定模式，什么問題阻礙發展就對什么領域進行改革，讓改革為發展開辟道路。改革開放初期，農村改革、國有企業改革、價格改革，包括對外開放都是按照這個原則提出來的。

目標導向的提法近年也被越來越多的同志接受。從上世紀80年代中后期起，改革開始重視總體規劃。如1986年“價、稅、財”聯動改革，1987年的“三五八”規劃。真正按照目標導向籌劃改革是到上世紀90年代上半期，按照社會主義市場經濟目標規劃確定改革的重點任務，形成“四梁八柱”的改革任務框架。但是分稅制改革、匯率制度的改革等仍舊屬于問題導向改革。

上世紀90年代初，中國財政實行的還是財稅包干體制，包括大包干、小包干、遞增包干體制等。這種體制一定程度上調動了地方積極性，但也造成了“兩個下降”的后果，即財政收入占GDP比重從1979年的28.4%，下降到1992年的12.6%；中央財政收入占全部財政收入的比重從41.5%下降到22%。當時全國的財政也只有三四千億元，中央財政捉襟見肘，要向地方借錢。時任財政部部長王丙乾向新部長劉仲藜移交工作時說，“我交給你的是一個爛攤子啊，我這個財政部長現在只剩了‘背心褲衩了，全留給地方了。”所以當時分稅制改革也完全是問題導向。近幾年推進的供給側結柯性改革，實施“三去一降一補”，總體上也屬于問題導向性的改革。