城市生活垃圾處理行業2017年發展綜述

徐海云

（中國環境保護產業協會城市生活垃圾處理專業委員會，北京 100037）

1 2016年城市生活垃圾處理概況

2016年，根據2017年中國城市建設統計年鑒，內地設市城市656個，城市生活垃圾清運量2.04億噸，生活垃圾無害化處理率達96.9%；各類生活垃圾處理設施共計940座，其中填埋場657座、焚燒廠249座、其它處理設施37座；各類生活垃圾處理設施處理能力為62.1萬噸/日，其中衛生填埋處理能力為35.0萬噸/日、焚燒處理能力為25.6萬噸/日、其它處理設施處理能力1.5萬噸/日；無害化處理量約為1.97億噸/年，其中衛生填埋處理量為1.19億噸、焚燒處理量為0.74億噸、其它處理設施處理量為429萬噸。生活垃圾焚燒處理快速增加，以堆肥處理為主的各類綜合處理處于停滯狀態，衛生填埋處理場的數量和處理能力略有增長（見圖1、圖2、圖3）。按生活垃圾清運量統計分析填埋、堆肥和焚燒處理比例分別占58.30%、2.1%（其中包括綜合處理廠數據）和36.2%，其余3.4%為堆放和簡易填埋處理（見圖4）。

2 2017年發布的有關標準與政策

圖1 2010～2016年全國城市生活垃圾清運量及無害化處理率

圖2 2010～2016年城市生活垃圾處理場（廠）統計

圖3 2010～2016年城市生活垃圾處理能力統計

圖4 2016年全國城市生活垃圾處理比例

2017年3月30日，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發〔2017〕26號）。該生活垃圾分類制度實施方案提出的主要目標有：2020年底生活垃圾回收利用率達35%以上；46座重點城市將先行實施生活垃圾強制分類；必須將有害垃圾作為強制分類的類別之一。

住房和城鄉建設部《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》（建城〔2017〕253號）提出：2018年3月底前，46個重點城市要出臺“生活垃圾分類管理實施方案”或“行動計劃”，明確年度工作目標、細化工作內容，量化工作任務。落實《關于推進黨政機關等公共機構生活垃圾分類工作的通知》（國管節能〔2017〕180號）、《關于軍隊單位落實生活垃圾分類制度的意見》（軍后建〔2017〕485號）、《關于在醫療機構推進生活垃圾分類管理的通知》（國衛辦醫發〔2017〕30號）要求，從黨政機關、軍隊單位、醫院、學校等率先做起，把生活垃圾分類工作擴大到所有公共機構和相關企業。2018年，46個重點城市均要形成若干垃圾分類示范片區，探索建立宣傳發動、收運配套、設施建設等方面的工作機制。2020年底前，46個重點城市基本建成生活垃圾分類處理系統，基本形成相應的法律法規和標準體系，形成一批“可復制、可推廣”的模式。在進入焚燒和填埋設施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用率合計達到35%以上。2035年前，46個重點城市全面建立城市生活垃圾分類制度，垃圾分類達到國際先進水平。

住房和城鄉建設部辦公廳關于開展《第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》（建辦村函〔2017〕390號）決定在全國選擇100個縣（市、區）開展第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范工作。

環境保護部2017年4月20日印發《關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監控設備和聯網有關事項的通知》（環辦環監〔2017〕33 號），要求垃圾焚燒企業于2017年9月30日前全面完成“裝、樹、聯”三項任務，即依法依規安裝污染物排放自動監測設備、廠區門口樹立電子顯示屏實時公布污染物排放和焚燒爐運行數據、自動監測設備與環境保護部門聯網。

2017年12月，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、環境保護部等5部委聯合發布《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》（發改環資規〔2017〕2166號），明確由國家發展和改革委員會、國家能源局指導地方編制本地區省級垃圾焚燒發電中長期專項規劃，專項規劃周期為2018～2030年，2018年底前完成編制。

3 生活垃圾處理狀況

生活垃圾處理可劃分為三種方式，即回收利用、焚燒處理與填埋處理。回收利用又可分為三種方式：1）保持其原有使用功能的直接回收利用，如將啤酒瓶等經過清洗后重新作為啤酒瓶使用等；舊衣服、二手物品的再使用；2）不再保持其原有的形態和使用性能，但還保持利用其材料的基本性能，如廢金屬回收利用、廢紙再生、玻璃再生等；3）不再保持其原有的形態、使用性能和材料的基本性能，但還保持利用其部分分子特性等，如生物質有機垃圾的好氧堆肥、厭氧發酵等。

3.1 回收利用

到目前為止，我國絕大部分家庭對廢紙、塑料瓶、易拉罐等價值較高的廢物，都作為廢品單獨收集。國內目前對從事“拾荒”的人員尚沒有完整的統計，根據2017年中國再生資源回收行業發展報告（商務部流通業發展司），2016年全國再生資源回收企業數量約為10萬多家，回收行業從業人員約為1500多萬人。與生活垃圾密切相關的廢塑料、廢紙、廢舊紡織品回收狀況見表1。

表1 2015～2016年我國主要再生資源類別回收利用統計

2016年我國廢紙回收量4963萬噸，盡管全國的廢紙回收率還不到50%，明顯低于發達國家和發達地區廢紙回收率，但如果在相同消費水平條件下比較，我國的廢紙回收率又顯著高于發達國家（如美國、日本）。我國除去回收利用后的人均廢紙廢棄量目前約為發達國家的50%。國內有人認為國內的廢紙回收率較低，廢紙回收的潛力還很大，這是不符合事實的。人均消費量高，回收率即使很高，絕對廢棄量仍然較高。人均消費量低，回收率不高，絕對廢棄量卻可能較低。

2016年我國廢塑料回收量1878萬噸，塑料回收利用率約為46%（與歐盟同口徑估算），高出歐盟50%。2016年歐盟廢塑料回收量為840萬噸，塑料回收利用率31%，其中20%在歐盟內部回收利用，11%出口到發展中國家。

2016年，我國紡織行業纖維加工總量為5380萬噸。其中，衣著類紡織纖維消費應用量達2480萬噸，占紡織行業纖維消費應用總量的46.1%；家用紡織品紡織纖維消費應用量達1510萬噸，占紡織行業纖維消費應用總量的28.1%。2016年，我國廢舊紡織品回收量約為270萬噸。如果按照我國6億城市人口估算，人均年回收量4.5千克，這些還沒有包括二手使用衣物量。根據德國巴伐利亞州統計，2014年德國巴伐利亞州舊衣物回收量5.1739萬噸，人均年回收量為4.2千克。美國2014年廢舊紡織品產生量1471萬噸，回收量238萬噸，人均年回收量7.2千克。由此可見，與德國相比，我國城市舊紡織品衣物人均年回收量已超過德國。目前，我國人均衣物紡織品的消費水平還低于德國，顯著低于美國。由此，我國舊服裝的回收率已經顯著高于德國。

3.2 衛生填埋處理

隨著生活垃圾焚燒處理的發展，城市生活垃圾填埋量開始出現下降趨勢。根據城市建設統計年鑒統計，2016年全國有6個省的生活垃圾填埋處理的比例小于50%（見表2）。

表2 2016年我國城市生活垃圾填埋處理比例小于50%的省份

新投入運行的生活垃圾衛生填埋場數量仍然主要集中在縣級城市。根據中國城市建設統計年鑒2016年有關縣城生活垃圾處理統計，2016年運行的生活垃圾衛生填埋場有1183座（見圖5），平均處理量約為114噸/日。

圖5 2010～2016年縣城生活垃圾衛生填埋場統計

3.3 焚燒處理

2017年新投入運行的生活垃圾焚燒發電廠超過50座，與2016年相比，有大幅增加，也是歷年來建成投入運行生活垃圾焚燒發電廠最多的一年。截至2017年底，內地建成并投入運行的生活垃圾焚燒發電廠約303座、總處理能力為30.4萬噸/日，總裝機約為6280MW。其中采用爐排爐的垃圾焚燒發電廠有220座，合計處理能力達22.8萬噸/日，裝機達4380MW（見表3）。

表3 投入運行的生活垃圾焚燒發電廠（截至2017年底）

目前，國內的垃圾焚燒發電廠主要分布在經濟發達地區和一些大城市，江蘇省的垃圾處理能力最大，浙江省生活垃圾焚燒發電廠數量最多。隨著經濟發展，越多的城市選擇建設生活垃圾焚燒發電廠。

2017年我國生活垃圾焚燒發電廠仍以爐排爐為主，全部投入運行的爐排爐垃圾焚燒發電廠總能力22.8萬噸/日，有10家企業的焚燒處理能力占總能力的59%，其中光大國際處理能力超過3萬噸/日，上海環境、重慶三峰、浙江偉明環保、瀚藍環境、中國節能環保、綠色動力環保建成的焚燒處理能力超過1萬噸/日。建成生活垃圾焚燒發電廠處理能力較多的公司（爐排爐）有：光大國際（HK0257）、上海環境（SH601200）、重慶三峰、浙江偉明環保（SH603568）、瀚藍環境（SH600323）、中國節能環保、綠色動力環保（HK01330）、粵豐環保（HK01381）、深圳能源（SZ000027）、廣州環保投資集團。

4 行業發展展望

4.1 繼續推行垃圾分類制度

《在中央財經領導小組第十四次會議上的講話》（2016年12月21日），有關“普遍推行垃圾分類制度”的內容如下：普遍推行垃圾分類制度。這項工作關系十三億多人生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理，關系垃圾處理中的“鄰避”困局能不能從根本上破解。目前，垃圾數量增加迅速，傳統填埋方式處理空間不足，而采取清潔的焚燒方式普遍受到“鄰避”干擾，重要原因是沒有普遍建立垃圾分類制度，發達國家普遍實行垃圾分類制度。要研究總結浙江等地的好經驗，加快在全國推廣。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

國家發展和改革委員會制定了生活垃圾強制分類制度方案，發布后各地方要認真貫徹落實。要加快研究制定生活垃圾強制分類制度的法律，鼓勵有條件的地區先行制定地方性法規，像生態文明試驗區、北京、上海這類國際性大都市、各地新城新區等就應該向國際先進水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國做出表率。要加強考核評價，建立健全激勵機制，對做得好的地區要表揚，做得差的要批評。黨政軍機關以及學校、醫院等公共機構要率先實施垃圾分類制度。要增強文明素質教育，把垃圾分類知識納入國民教育體系，從幼兒園抓起，培養全社會良好習慣。要加強生活垃圾“四分類”處理的系統性設施建設。各地在編制市縣空間規劃中，要對垃圾焚燒廠提早布局、明確廠址，破解“鄰避”困局。

4.2 生活垃圾焚燒發電廠建設將繼續快速發展

生活垃圾焚燒發電行業是環保產業中商業模式最清晰的子行業，垃圾焚燒發電運營公司和政府簽訂BOT 或BOO 協議，負責項目的投資、建設和運營，最后收入主要來源于發電收入和政府垃圾處置費的補貼收入，因此2018年生活垃圾焚燒發電將繼續維持競爭激烈和快速發展的特點。預計2018年新投入運行生活垃圾焚燒發電廠將保持2017年的增長態勢。機械爐排爐更能夠適應生活垃圾成分以及熱值的變化，垃圾不需要單獨預處理；操作可靠方便，不易造成二次污染；經濟性高，運行費用相對較低；設備壽命長，穩定可靠，運行維護方便，國內已有成熟的技術和設備。

4.3 生活垃圾收運市場將繼續快速增長

生活垃圾收集體系建設是建設美麗中國的基礎條件之一。我國目前有建制鎮近2萬個，村莊320多萬個。生活在村鎮的人口數量超過40%。隨著村鎮居民生活消費水平的提高，以及各種現代工業生產的日用消費品普及，必然產生大量的生活垃圾。村鎮生活垃圾收集處理是我國生活垃圾處理的短板，政府通過購買服務的方式建設城鄉一體化生活垃圾收運體系是高效的也是可行的。這方面還有很大的增長空間。

2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發實施《農村人居環境整治三年行動方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》要求，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，動員各方力量、整合各種資源、強化各項舉措，加快補齊農村人居環境突出短板，到2020年，實現農村人居環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序。《方案》明確了分區域的農村生活垃圾治理目標要求：東部地區、中西部城市近郊區等有基礎、有條件的地區，人居環境質量全面提升，基本實現農村生活垃圾處置體系全覆蓋；中西部有較好基礎、基本具備條件的地區，人居環境質量有較大提升，力爭實現90%左右的村莊生活垃圾得到治理；地處偏遠、經濟欠發達等地區，在優先保障農民基本生活條件基礎上，實現人居環境干凈整潔的基本要求。《方案》提出了農村生活垃圾治理的主要任務是建立健全符合農村實際、方式多樣的生活垃圾收運處置體系，推進垃圾就地分類和資源化利用，著力解決農村垃圾亂扔亂放的問題。

4.4 遏制洋垃圾進口

從2018年1月1日開始，中國禁止進口“洋垃圾”，主要包括廢塑膠、廢棄紡織品等。2017年底，國際回收局（The Bureau of International Recycling （BIR））回應世貿組織，表達對中國有關進口廢物鑒別國家標準不滿，要求澄清并修改進口廢物的標準要求。國際回收局在給世貿組織的信中，一方面重申支持中國為支持保護健康和環境的努力，另一方面要求進口廢物與國內廢物利用適用相同標準。此外，還要求中國重新定義“夾帶廢物”標準，認為新修訂的標準要求過高，難以達到，而且還增加了發達國家廢物出口加工成本；國際回收局認為，2005年版標準已經要求很高，建議先嚴格執行2005年版標準。由此可見，希望通過世貿組織規則遏制“洋垃圾”進口還會面臨很多困難。國內要真正遏制“洋垃圾”進口，根本上要從每個人做起，遏制不合理的需求，比如“洋垃圾”進口利用應該全程公開，接受公眾監督，防止進口廢物利用與假冒偽劣產品聯通；不能讓進口廢物的外部性成本由社會承擔，而要由企業足額承擔，對于“夾帶廢物”以及廢物利用工程產生的廢物要征收足額的環境成本費用。

4.5 技術發展與市場發育

生活垃圾處理的二次污染物處置（如滲濾液濃縮液處理、生活垃圾焚燒飛灰處理等）仍然是薄弱環節，需要加大技術攻關與投入，爭取早日取得突破。

由于國家有關部門在頂層設計上允許或鼓勵農村生活垃圾小型分散處理，排放檢測缺乏有效監管，因此，一些不成熟的生活垃圾處理工藝在村鎮生活垃圾處理方面還有很多生存空間。由于國內生活垃圾資源化利用水平缺少系統統計，生活垃圾資源化利用還將繼續在摸索中前進。環衛服務業市場化增長迅速，環衛市場化進程已步入快速發展期，環衛產業的主體快速形成。從政府購買服務到PPP，多種商業模式活躍在環衛市場中。從行業發展趨勢看，環衛正處于從政府采購服務向PPP轉變期，環衛PPP項目不斷涌現；環衛服務業由城市向村鎮延伸，從清掃保潔、垃圾清運向廢品回收延伸。