公共治理下的食品安全風險交流

自述：劉鵬

?編者按

2018年7月19日-20日，由國務院食品安全委員會辦公室指導、南方周末主辦的“新食局公開課”在京舉辦。本次活動中，諸多部委官員、權威專家圍繞主題“大市場監管時代的食品安全風險交流”，講授真知灼見，我們摘錄精華并在會后補錄專家觀點，以饗讀者。

風險監管的本質問題，就是政府如何將有限的監管資源分配到不同標準的風險領域，從而在客觀上和主觀上最大程度地做到風險可控。

自述：劉鵬

中國人民大學公共管理學院教授

整理：南方周末特約撰稿 黃佶瀅

食品安全的本質問題是公共風險問題，而公共風險本質問題是公共治理問題。食品安全是社會的公共風險，而確保國民生活在一個相對風險可控的社會，是任何主權國家政府非常重要的職責，這也是現代風險社會理論的基本觀點。'

什么是公共治理？

我讀書的時候，老師常常跟我們講四個現代化，現在我們提出第五個現代化：治理現代化，這也是現代國家的第五項修煉。

工業、農業、國防、科技等四個現代化都是硬實力，治理現代化是一個國家、一個政府能否有效治理社會的軟實力，它代表著，能否對這個社會提供優良的社會服務、公共服務，包括可控風險在內的公共產品。

治理和管理不同，管理更多強調政府自上而下，用行政手段達到目的，而治理在傳統的中國語言環境中，即為社會治安綜合治理。我把它總結為：黨委領導+政府主導+群眾路線。社會治安綜合治理中有一個“楓橋經驗”，即黨政主導，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展。比如鼓勵大家舉報，讓食品安全的犯罪分子陷入人民戰爭的汪洋大海，這就是走群眾路線。而我們的管理是在專業化力量不足的情況下，提出依靠群眾路線，它適合中國國情，但并非一種現代性、專業性的管理體制。

在公共管理學看來，人類社會是由政府、市場、社會三類組織構成的。政府不是萬能的，它會有腐敗問題，政績工程問題，創新能力比不上企業。市場也會失靈，它有信息不對稱、壟斷、負外部性等問題。現在食品科學技術和加工技術越來越復雜，食品安全之所以成為一個現代社會的問題，很大原因是信息不對稱。此外，社會組織也不是萬能的，例如曾經披露的一些慈善組織也出現過腐敗。因此，我們要解決公共問題，必須要依靠多種主體相互合作，建立相互合作且互信的網絡體系，發揮各自的長處進行協作，最后達到人類公共事務良好治理的目標。

什么是社會風險？

風險跟危險、危害、災難、不確定性是什么關系？

大家首先要認識到風險是有兩個維度的，一個是客觀維度，一個是主觀維度。

比如我們吃的食品里有些致癌物質，致癌并不是說馬上就導致癌癥的發生，它只是跟癌癥的發生有一種強烈的相關性或者因果關系。所以這首先是一種風險，從科學上來講有一種必然的或者很強烈的相關意義，是客觀維度。

但我們的風險更多是主觀的，對同樣有風險的事情，每個人的感知是不一樣的。比如有的人被蛇咬了感覺沒什么關系，有的人則會“十年怕井繩”，這是個案問題。同時也有源于社會轉型帶來的社會問題。五十年前，我們更多關注的是糧食安全，是吃不吃得飽的問題，現在我們慢慢開始關注食品安全問題，同時由于食品安全知識的專業性比較強，消費者對食品安全的主觀認知也是有選擇性的，最后落實到每個人，就是一個人的微觀心理過程。

社會風險有很多屬性，包括破壞范圍、發生的概率、不確定的強度、普遍性、持久性、可逆性、效果的延遲性、利害的分配均勻度和潛在的可變性等。

我們主要講講破壞范圍和發生的概率。據統計，歷年來因食物中毒死亡的人數穩中有降，每年不到200人；而因車禍死亡的人數為7萬人。作為政府，應該把資源投入在哪里？按照“把錢投在風險較高的地方”的思路，錢會更多地投入交通事故的預防。但是為什么公眾這么關注食品安全？因為它范圍廣、頻率高。假設你是政府官員，你的選擇是應該把資源投入到那些破壞范圍更大但嚴重性不大的問題，還是投入到破壞范圍比較小但比較嚴重的問題？這實際上就是風險監管的本質問題，即政府如何將有限的監管資源分配到不同標準的風險領域，從而在主客觀上最大程度地做到風險可控。

如何應對風險感知？

風險的客觀和認知是有差異的，把事件以風險、憤怒為橫縱坐標可分為四個維度。

第一是高風險，高憤怒。比如三鹿奶粉事件，此時控制風險應與風險溝通并行，組建風險交流工作應對小組，制定工作預案。

第二是高風險，低憤怒。比如像毒蘑菇致死、血燕造假事件，關注量并不大，但嚴重程度很高，對于這種事件，需要聚焦降低食品風險，分析公眾認知情況，掌握公眾認知的關鍵因素，有針對性地開展信息交流。

第三是低風險，高憤怒。比如特侖蘇牛奶OMP、紅牛興奮劑事件，檢測出來的物質沒有健康損害，但是引起了憤怒。這時候食品安全風險交流是關鍵，重點應放在憤怒管理，與公眾通過多種途徑進行交流，降低公眾疑慮。

第四是低風險、低憤怒。比如有人質疑生鮮乳蛋白的質量作假，這就是一種日常的風險溝通，關鍵在于主動、有步驟地開展相關交流和食品安全知識宣傳，提高公眾食品安全自我保護意識，提升公眾食品安全認知水平。

公共治理有哪些啟示？

第一點，確保食品安全風險交流的相對獨立性。專業當然很重要，但比專業更重要的問題是要相對獨立，就是跟這個事沒有利害關系。當時方舟子發微博說普洱茶喝多了致癌，有人說普洱致癌這一說法是炒作，我們后來請茶學專家出來澄清，但仔細想想，茶學專家雖然很懂，卻可能也深陷其中。

在西方國家做風險溝通，首先要做利益聲明：沒有買這個企業的任何股票，不是這個企業的咨詢顧問，我只站在研究的角度，用科學數據說話，這一點非常重要。如果沒有相對獨立性，再權威的專家言論公眾都會存在質疑。

第二點，要劃分不同政府間的食品安全風險交流的事權責任清單。2016年的活魚下架事件，從普通消費者角度來看，信息是支離破碎的。類似這種事件，由什么部門第一時間來溝通是需要有事權、責權劃分的，而不是出現問題大家都不想交流，或者大家都想交流的現象，這樣消費者就無法判斷了。

此外，還要重視食品安全風險交流的本質：客觀概率與心理認知的平衡；對食品安全風險交流的成本-風險-收益進行有效評估；建立良好的食品安全風險評估實踐指引，實行精準溝通；同時建立食品安全風險交流的共同體，做到政府、企業、媒體、學者、公眾的社會共治。