新型城市化背景下緩解浙江省城市交通擁堵的研究

王登忠,朱小康

(浙江省城鄉規劃設計研究院,浙江 杭州 310013)

隨著浙江省經濟的快速發展,浙江省多個大城市已進入“城市交通大面積擁堵”的前期,而當前新一輪大城市交通擁堵的原因更是綜合性的、源發性的,短期內必將進一步加劇,以致緩解城市交通擁堵、保障交通安全暢通的壓力越來越大。

國內外實踐已經表明,單純依靠擴大交通供給已難以滿足日益增長的交通需求,應當在源頭上減少交通需求總量,優化交通需求分布,在土地利用模式與交通之間建立一種有效控制與引導機制并深化為具體的實施手段,從而促進城市交通的健康發展和建設用地的高效利用。

然而，當前浙江省大多數城市的建設還都屬于“攤大餅式”的向外擴張,這種城市土地利用模式與交通之間的矛盾恰是城市產生擁堵的主要原因,而兩者相互協調才是促進城市交通可持續發展的前提與保障。為此,本文在分析浙江省城市土地利用和交通模式的基礎上,探索土地利用與交通規劃協調的互動機制與模式。

1 基本概念

1.1 土地利用模式及交通特征

土地利用模式分為低密度分散模式和高密度集中模式。低密度分散模式是指城市布局分散,土地利用開發程度低。此模式下的城市土地利用相對浪費,居住、工作地點、購物地點、學校等分離,城市逐漸郊區化。低密度分散模式下的居民交通需求量空間分散,個體機動化交通需求大,且難以組織大容量公共交通。因此適合發展以個體小汽車交通為主的交通系統,如美國洛杉磯的城市交通系統[1]。

高密度集中模式是指城市功能布局集中,土地利用功能多元化且開發程度高。此模式下土地資源得到有效的應用,城市中心集中,沒有明顯的城郊化特征[2]；居住地與工作中心的距離縮短,適合發展運載能力高的公共交通模式。高密度集中土地利用是適合于城市的發展模式。

1.2 土地利用與交通互動原理分析

城市空間形態及城市土地利用強度決定了居民出行的交通發生量和吸引量的空間分布和強度分布,產生了城市交通需求。交通設施通過提供服務滿足交通需求,并通過改變土地的可達性和土地價值影響更多的土地開發。土地利用的模式和交通系統之間緊密相連、相互影響、相互作用[3]。見圖1。

圖1 城市土地利用模式與交通互動原理分析

因此,城市土地與交通協調發展的本質就是實現兩者之間的供需均衡或使之接近均衡狀態。

2 浙江省城市土地利用交通特征分析

2.1 經濟持續發展,城市化水平持續提高

截止到2016年,浙江省城市化水平已達到64%,在快速城市化的過程中,人口向以大城市為中心的都市圈聚集的特點非常顯著,浙江環杭州灣、溫臺、浙中三大城市群正加快形成,杭甬溫都市區初顯雛形。

2.2 城市規模急劇擴張,城市空間結構蔓延變化

以杭州市為例,僅2000年到2003年間,杭州城市規模就由204 km2增長至229 km2,年均增長8 km2。根據規劃,城市的快速增長勢頭將進一步放大,到2020年城市規模將達到400 km2[數據來源：杭州市城市總體規劃(2001—2020)]。

2.3 城市土地利用集聚于城市主中心,多中心 結構有待形成

從杭州、寧波、溫州等城市的用地功能分布來看,主城區仍是高首位度的就業、服務和教育中心,大型公共設施過于集中于城市主中心,且集聚趨勢仍未停止；強中心結構顯著,多中心結構有待形成。由于疏解不力,城市功能在主城區高度集聚,使得城市中心層交通出行需求大幅增長,主城區交通壓力日益加大。見圖2。

圖2 城市主城區交通模式圖

2.4 機動車增長迅猛,保有量持續增加

隨著城市的蔓延,城市機動化水平迅速提高。數據表明,近年來浙江省的機動車增長速度一直保持在18%左右的水平。其中,私人小汽車增長占據了相當重要的份額。見圖3。

圖3 浙江省汽車保有量增長趨勢圖

2.5 擁堵范圍不斷擴大,向區域化發展

從區域范圍看,已開始從浙北、浙東等發達地區向浙中、浙西南欠發達地區蔓延,由杭、甬、溫等大城市向中小城市蔓延；從空間分布看,由主要交通節點向路段、路網蔓延,由中心城區、老城區向周邊地區蔓延。從時間分布看,由上下班等高峰時段向平峰時段延伸,一些城市早晚高峰交通擁堵時間持續達2 h甚至更長。

3 土地利用與交通協調發展戰略模式選擇

根據城市土地利用與交通系統的互動機理和國內外的實踐經驗,低密度模式(小汽車模式(COD))噪音污染、交通擁堵、交通事故和對不可再生資源消耗等方面具有不利影響,應當尋求一種“高可達性、低交通需求的交通與土地利用一體化發展模式”,而以軌道交通為典型形式的公共交通模式(TOD)——高密度模式則體現出在城市可持續發展和低碳型城市建設方面的突出優勢。浙江省是人口密集型省份,城市空間發展的TOD戰略模式是緩解城市交通擁堵與推進城市交通可持續發展的重要策略[4-5]。

公交導向發展被視為可以減輕都市蔓延和促使未來都市發展趨于可持續的規劃理念,并作為促進[精明成長(Smart Growth)]的策略之一；其目標是為營造高密度發展、友善的步行環境及以公共交通為基礎的城市環境。究其實質是引導土地使用和交通系統的一體化發展。其概念和理論對于當前我國城市發展無疑具有很好的借鑒意義[6-7]。見圖4。

圖4 公交導向型：集約、低碳、高效

今后5～10年,是城市空間、交通設施和交通特征變化的敏感時期,交通機動化、區域交通發展、區域性公共交通服務系統的構建等將對城鎮之間的交通關系和居民出行方式產生決定性的影響。交通引導城市發展是今后一個階段的重點。

4 土地利用與交通規劃互動機制與模式建議

4.1 法規依據

4.1.1 國家層面

2010年2月2日,住房和城鄉建設部頒發《城市綜合交通體系規劃編制辦法》(建城[2010]13號)第五條提出:“城市綜合交通體系規劃應當與城市總體規劃同步編制,相互反饋與協調。”從而對綜合交通規劃的編制方法提出了明確規定。

4.1.2 省級層面

1) 《浙江省城鄉規劃條例》第四條提出“制定和實施城鄉規劃,應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則”將“節約土地、集約發展”作為城鄉發展、城市規劃的重要原則；該條文提出了節約用地和集約發展。

2) 《浙江省城市交通管理若干規定》第五條規定：“編制城市總體規劃、縣(市)域總體規劃,應當按照以城市公共交通支撐和引導城市發展的原則,統籌城市布局和交通發展?！泵鞔_提出了公共交通引領城市發展的編制要求。該條文強調了公共交通引導城市發展。

4.2 土地利用與交通規劃互動機制建議

4.2.1 形成不同層面城市規劃和交通規劃進行互饋編制機制

由于沒有很好的機制和規范性程序保障城市規劃和城市交通規劃的有機整合,城市規劃與城市交通規劃編制過程孤立分離,交通規劃研究機構完成的交通規劃很難真正落實到城市規劃的空間結構中,特別是法定控制性詳細規劃。這種單純的綜合交通體系規劃已經越來越難以適應未來城市發展的需要。

1)城市總體規劃與城市綜合交通規劃應同步編制,以明確TOD引導空間戰略。

2)城市控制性詳細規劃階段應對TOD土地利用交通進行專題研究,以提高城市土地利用的效率。

3)完善城市規劃與交通規劃成果審查機制。

目前，城市規劃和城市交通規劃一般是分階段單獨審查,城市規劃一般由城市規劃部門審查,但城市綜合交通規劃審查有些城市是交通部門主持,這容易導致兩個規劃形成兩張皮。建議城市綜合交通規劃應由城市規劃部門主持,并與城市總體規劃和控制性詳細規劃同期審查。

4.2.2 TOD發展土地儲備機制

1)軌道交通快速發展。

十三五期間,浙江省都市圈市域快速軌道覆蓋杭州、寧波都市圈、溫州都市圈及周邊地區、浙中城市群,線路運營里程約1 452 km,同時全省城市軌道運營里程將會達到1 384 km,站點約700座。

2)建立土地儲備機制。

為加強大容量公共交通走廊及站點周邊區域的規劃和土地控制,規劃和國土部門要優先保障公共交通走廊建設用地,高強度開發的樞紐站點周邊加強土地儲備。儲備思路：促進“土地儲備—線路建設—站點周邊開發”同步實施。

①土地儲備應先于線路建設：結合近期新建線路規劃,摸查沿線土地儲備資源,以土地儲備籌資支撐線路的建設。

②線路建設與站點周邊開發同步：結合已儲備用地,促進線路建設與站點周邊開發同步,通過站點開發為新建線路提供客流。

③實現“土地儲備—增值收益—軌道建設—客流培育—良性運營”的沿線土地儲備循環機制。

4.3 土地利用與交通規劃互動開發模式建議

4.3.1 多元化開發模式

鼓勵公共交通樞紐及軌道交通站點周邊進行多元化開發,明確地鐵站點上蓋開發地塊、車輛段、地下空間地塊均可采用混合使用及兼容指標的開發模式。

4.3.2 差異化開發模式

以軌道交通站點的服務范圍為基礎進行差異化開發,容積率應隨著與站點的距離增加而漸次下降。根據這一原則,可將發展密度分為三個區,分別對應不同的開發密度上限：有大容量公共運輸層面系統服務的地區為高密度開發區；有大容量公共運輸系統服務但不是很方便的地區為中密度開發區；公共運輸系統容量極為有限的地區為低密度開發區。同時，規定三種區域對應的開發強度上限。見圖5。

圖5 以車站為中心的TOD開發模式示意圖

4.3.3 一體化開發模式

1)新建和改(擴)建公共建筑、商業街區、居住區、大中型建筑等項目,要嚴格按照有關標準配建必要交通設施特別是公共交通設施,并與主體工程同步規劃設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。

2)對于軌道交通站點、 車輛段、與站點密不可分的地下空間等地塊,有條件的情況下應實現站體建設與上蓋物業、地下空間的同步建設、同步實施。

5 結 語

土地與交通既是不可割裂的空間要素,也是不可分割的經濟過程。一方面,土地是實現各類設施建設、各種城市功能所必需的發展空間,土地開發規模與時空分布決定了交通需求量及其時空分布；另一方面,交通設施通過提供服務滿足交通需求,并通過改變土地的可達性和土地價值影響更多的土地開發。

因此,對兩者的關系進行深入的探討,是對交通政策分析、制定未來交通政策及解決復雜的城市交通問題的基礎。本文通過對城市規劃及控制過程的審視,從宏觀到微觀對不同層面城市規劃和交通規劃進行互饋編制的機制與模式進行了初步的探討,研究者們應該堅定協調城市交通系統與土地利用兩者關系，實現城市社會經濟可持續發展,系統全面地開展城市交通系統與土地利用互動關系的研究,為解決城市交通問題,促進交通綠色可持續發展打下科學基礎。